II SA/Bd 504/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Bd 504/13 UZASADNIENIE Starosta R. decyzją z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił "B." s.c. z siedzibą w B., pozwolenia na budowę marketu handlowego wraz zapleczem magazynowym, socjalnym i pomieszczeniami technicznymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] położonych w R. przy ul. T. Od ww. decyzji pismem z dnia [...] października 2012 r. E. i R. T. - strony postępowania złożyły odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Następnie, w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. E. i R. T. wycofały złożone odwołanie wskazując, że odstępują od jakichkolwiek protestów dotyczących decyzji Starosty R. z dnia [...] października 2012 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...] Wojewoda K.-P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i art. 137 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ponieważ k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, stąd też w doktrynie prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że przesłanek tych należy poszukiwać w art. 105 § 1 k.p.a. Jednolicie przy tym przyjęto, że przesłanką wypełniającą okoliczność bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego jest w szczególności sytuacja, gdy strona cofnie odwołanie (137 k.p.a.) (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego; wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 443/08). Sytuacja powyższa zaszła w niniejszej sprawie, bowiem E. i R. T. wycofali swoje odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] października 2012 r. Postępowanie odwoławcze stało się zatem bezprzedmiotowe w całości. Dalej organ podniósł, że zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, jednakże organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Organ odwoławczy, mimo cofnięcia odwołania, winien poddać kontroli decyzję organu I instancji w aspekcie naruszenia prawa lub interesu społecznego, zatem cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu I instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i interesem społecznym. Ponadto, złożenie oświadczenia o cofnięciu odwołania może nastąpić najwcześniej bezpośrednio po wniesieniu odwołania do organu I instancji, a najpóźniej przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy dokonał oceny skuteczności cofnięcia przez strony odwołania od decyzji Starosty R. z dnia [...] października 2012 r., stosownie do przesłanek określonych w art. 137 k.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy poddał kontroli decyzję organu I instancji w aspekcie jej legalności (zgodności z prawem) oraz jej celowości (zgodności z interesem społecznym) i stwierdził, że decyzja ta nie jest sprzeczna z interesem społecznym i nie narusza prawa. W przedmiotowej sprawie zostały spełnione zarówno warunki materialnoprawne, jak i formalne skuteczności cofnięcia przez strony odwołania, określone w art. 137 k.p.a. Skuteczne zaś cofnięcie odwołania przez stronę postępowania nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 i art. 137 k.p.a. Skargę na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] lutego 2013 r. złożyła K. w R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 137 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, a przez to zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania wskutek cofnięcia odwołania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ odwoławczy powinien dokonać oceny decyzji Starosty R. w kontekście zarówno zgodności z prawem, jak i zgodności z interesem społecznym. Podkreśliła przy tym, że wystarczy zwykłe naruszenie prawa lub interesu społecznego przez decyzję, aby cofnięcie odwołania było niedopuszczalne. W ocenie skarżącej, decyzja Starosty R. narusza prawo w sposób oczywisty. Skarżąca podniosła, że zasadne są zarzuty sformułowane wobec decyzji Starosty R. przez wnoszących odwołanie - p. T. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K.-P. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a., ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnosząca skargę K. w R. nie była stroną postępowania w sprawie zakończonej wydaniem kwestionowanych przez nią decyzji, zarówno na etapie wydawania decyzji przez organ I instancji, jaki i na etapie odwoławczym. Organ podkreślił, że skarżąca nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Organ wskazał przy tym, że w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji nie znajduje się żadna działka, której S. jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą. Organ zwrócił również uwagę na bezzasadność zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 137 k.p.a. w zw. z art. 35 ustawy - Prawo budowlane. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r. skarżąca ponownie podniosła zarzut naruszenia przez Wojewodę K.-P. art. 137 k.p.a., w związku z art. 35 ustawy - Prawo budowlane oraz wskazała, że decyzja Starosty R. zawiera błędy merytoryczne. Podkreśliła ponadto, że Wojewoda pominął fakt, iż realizacja inwestycji będącej przedmiotem postępowania stoi w sprzeczności z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest bowiem podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, dla której sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe. W piśmie procesowym (wpływ do Sądu [...] czerwca 2013 r.) uczestnik postępowania B. W. wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej w skrócie: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do § 2 powyższego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). W poddanej kontroli Sądu sprawie skarżącą zaliczyć należy do pierwszej kategorii podmiotów, tj. tych, których legitymacja do wniesienia skargi jest zależna od posiadania w sprawie interesu prawnego. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r. (sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89), że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno-prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89). Należy zatem uznać, iż podstawę procesowej legitymacji strony powinien stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie normę taką można wywieść m.in. z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010, Nr 243, poz.1623 ). Sąd administracyjny był zobligowany do zbadania, czy skarżąca w związku z udzielonym pozwoleniem obejmującym działki nr [...],[...], [...],[...],[...] położonych w R. przy u. T. i umorzeniem postępowania na skutek cofnięcia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę przez E. i R. T. posiada w świetle art. 28 ustawy - Prawo budowlane interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Powyższy przepis art. 28 ust. 2 określa krąg stron postępowania. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zgodnie z decyzją Starosty R. z dnia [...] lutego 2012r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obszar oddziaływania obiektów objętych planowaną inwestycją obejmuje nieruchomości: [...],[...], [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...], [...],[...], [...] w R. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się wypisu z rejestru gruntów nieruchomości stanowiących własność K. w R. Żadna z nieruchomości ujętych w wypisach z rejestru gruntów nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a tym bardziej w obszarze oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi, ponieważ sąd ustalił, że nie ma ona interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Jak słusznie podkreślił NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 1991 r., (sygn. akt IV SA 972/90, ONSA 1991, z. 3-4 poz. 52), brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi a nie jej odrzuceniem (zob. W. Chróścielewski: glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005, z. 11, poz. 128, s. 579-582). W obszarze oddziaływania planowanej inwestycji nie znajduje się żadna działka, której skarżąca jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą. Wnosząca skargę K. w R. nie była stroną postępowania w sprawie zakończonej wydaniem kwestionowanych przez nią decyzji, zarówno na etapie wydawania decyzji przez organ I instancji, jaki i na etapie odwoławczym. Podkreślić należy, że skarżąca nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy wskazać, że strona skarżąca nie miała żadnego interesu prawnego (przymiotu strony), ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Z tego względu wniesiona przez nią skarga podlega oddaleniu. Przyjęcie takiego stanowiska, wynika z tego, że ustalenie co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem badania jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a zatem sąd administracyjny w takim przypadku wydaje wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.