II SA/Bd 505/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na uchwałę Inne Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę [...]zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Inne Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wniosła skargę na ww. akt na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 147 § 1 powołanej ustawy, zarzucając naruszenie art. 14 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Inne oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ naruszając jej interes prawny, narusza jednocześnie przepisy: art. 14 ust. 2, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca zarzuca, że uchwała nie zawiera załącznika graficznego z przedstawionymi granicami obszaru, dla którego rada gminy zobligowała organ wykonawczy gminy do sporządzenia projektu planu miejscowego. Załącznik powinien być przygotowany w taki sposób, by właściciel działek, dla których gmina zamierza sporządzić plan miejscowy, mógł stwierdzić czy jego działki będą objęte sporządzanym planem miejscowym. W tym zakresie załącznik graficzny do skarżonej uchwały nie zawiera legendy, która wskazywałaby w jaki sposób zostały oznaczone granice opracowania. W tym zakresie skarżąca dostrzega bezpośrednią korelację pomiędzy naruszeniem jej interesu prawnego, a uchybieniem wskazaną uchwałą normie prawnej zawartej w art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zdaniem skarżącej, art. 14 ust. 4 "ustawy planistycznej" jasno wskazuje, że inicjatywa uchwałodawcza pochodzić ma od organu wykonawczego lub stanowiącego gminy. Skarżąca zarzuca, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie art. 14 ust. 4 "ustawy planistycznej", poprzez przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego "z wniosku", a nie z "inicjatywy" ustawowo powołanych do tej czynności organów gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, z uwagi na jej niezasadność, w szczególności brak naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także art. 14 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej lub jej uprawnień. Nadto, skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie narusza jej interes lub uprawnienie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała jest uchwałą o charakterze intencjonalnym, co oznacza, że wyraża jedynie zamiar Gminy uregulowania zagospodarowania terenu na danym obszarze w formie prawa miejscowego. Takim prawem jest uchwalenie planu o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przystąpienie do jego opracowania. Tym samym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wywołuje skutków z zakresu prawa materialnego dla skarżącej, a ma jedynie charakter formalny, porządkowy i na tym etapie procedowania nie przesądza o przeznaczeniu jakiejkolwiek nieruchomości położonej w obrębie przystąpienia do sporządzenia planu, ani też nie wpływa na ograniczenie w sposobie gospodarowania nieruchomościami objętym przystąpieniem do sporządzania planu, ani też nieruchomościami sąsiednimi. Ma ona na celu wyznaczenie obszaru, który w przyszłości takim planem będzie objęty. Dlatego też zaskarżona uchwała nie oddziałuje na uprawnienia skarżącej w zakresie wykonywania przez nią prawa własności działek gruntu o numerach [...] Nadto nie narusza jej interesu prawnego, bo jak sama skarżąca wskazuje, na tym etapie nie potrafi jednoznacznie wskazać, czy ten interes został naruszony. Tymczasem z redakcji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika konieczność wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dopiero wówczas zaskarżenie danej uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego jest możliwe. Aby skorzystać z możliwość zaskarżenia tych aktów prawnych należy nie tylko wykazać swój interes prawny, ale również wykazać, że doszło do jego naruszenia przez wskazane działanie administracji publicznej. Skarżąca nie wykazała ani swego interesu prawnego, ani też jego naruszenia, a to na nim spoczywa obowiązek wykazania, iż zaskarżoną uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina oddziałuje negatywnie na jej sferę prawnomaterialną pozbawiając ją uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." podlega odrzuceniu, bowiem zaskarżona przez [...] Sp. z o.o. uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Powyższy przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o jakim mowa w tym uregulowaniu jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zgodnie z którym – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść wyłącznie ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18). Uchwała ta wydawana jest na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, będzie w przyszłości kształtował sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Nadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Co do zasady zatem, wyklucza możliwość naruszenia jej zapisami czyjegokolwiek interesu prawnego, bądź uprawnienia (por.: wyrok NSA z 5 października 2016 r. sygn. akt II OSK 7/15). W świetle powyższego, należało zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżącej, wynikającego z prawa własności nieruchomości (art. 140 k.c.), czy też prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej). Ochrony sądowej swoich praw Spółka będzie mogła domagać się, wnosząc ewentualnie skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zostanie on uchwalony i będzie ingerował w przysługujące jej prawo własności. Zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie zapowiedź sporządzenia takiego planu i niczego w zakresie stanowiących własność skarżącej działek nie zmienia. Uznając zatem, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego, Sąd w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.