II SA/Bd 506/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I. K. została zarejestrowana w dniu 25 stycznia 2010 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) w G. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku przyznanym od dnia 2 lutego 2010 r. W dniu 28 września 2010 r. złożyła ona w PUP w G. pisemne oświadczenie, iż z dniem 27 maja 2010 r. zmieniła miejsce zameldowania. Prezydent G. w dniu [...] r. wydał decyzję, w której orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia 27 maja 2010 r. w związku z tym, że nie poinformowała o fakcie zmiany miejsca zameldowania bezpośrednio po tym fakcie. Na skutek odwołania wniesionego przez stronę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność ustalenia, czy strona nie posiadała zameldowania na pobyt czasowy na terenie G., bowiem mimo poświadczenia zameldowania od maja 2010 r. w T. nie wskazywała na utrudnienia w korzystaniu z usług urzędu pracy, zgłaszając się w PUP w G. w wyznaczonych terminach (13 lipca 2010 r. i 28 września 2010 r.), co mogłoby sugerować czasowe przebywanie pod dotychczasowym adresem. Ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji bezspornie stwierdził, że postępowanie wykazało, iż strona od dnia 11 maja 2010 r. posiada zameldowanie na pobyt stały w T. i po tym dniu nie posiada zameldowania czasowego na obszarze działania PUP w G.. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] r. Prezydent G. orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia 11 maja 2010 r. Na skutek odwołania wniesionego przez stronę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, iż w decyzji z dnia [...] r. został błędnie przytoczony przepis art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) przewidujący możliwość uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w sytuacji uwzględnienia przez organ I instancji odwołania w całości. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Brak wskazania właściwego przepisu (art. 104 k.p.a.) spowodował, że decyzja Prezydenta G. z dnia [...] r. wydana została bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent G. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b), art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o utracie przez I. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 11 maja 2010 r. i utracie prawa do zasiłku od dnia 11 maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wywodził, że skarżąca po dokonaniu rejestracji w PUP w G. w dniu 25 stycznia 2010 r. stawiała się w ustalanych terminach u pośrednika pracy, wypełniając nałożone obowiązki wynikające z posiadania statusu osoby bezrobotnej. Jednakże zgodnie ze złożonym oświadczeniem o zmianie miejsca zameldowania na pobyt stały w dniu 27 maja 2010 r., w istocie dokonała ona zmiany miejsca zameldowania z dniem 11 maja 2010 r. Organ do dnia 28 września 2010 r. nie miał wiedzy o zmianie przez nią miejsca pobytu, bowiem będąc u pośrednika pracy w dniu 13 lipca2010 r. o powyższym fakcie nie poinformowała pracownika PUP. Jak wynika z dokumentacji, w dniu rejestracji skarżąca zaznajomiła się z treścią oświadczenia zamieszczonego w części C karty rejestracyjnej dot. katalogu praw i obowiązków osoby bezrobotnej (co potwierdza złożony własnoręczny podpis), którego zapis w punkcie 17 wskazuje, iż zobowiązała się do bezzwłocznego informowania PUP o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej. Zważywszy zatem, że zmianę miejsca zameldowania bezsprzecznie kwalifikuje się jako istotną zmianę danych, uznano, iż była świadoma obowiązku powiadomienia o tym fakcie urzędu. Należy także podkreślić, że w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustawodawca poza innymi warunkami zdefiniował bezrobotnego jako osobę zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla jego miejsca zameldowania stałego lub czasowego. Tak więc, o ile w przypadku meldunku czasowego po stronie bezrobotnego leży swoboda wyboru, czy dokona faktu rejestracji w PUP miejscowo właściwym dla miejsca zameldowania czasowego, czy też stałego, to w sytuacji zameldowania na pobyt stały w przypadku nie dokonania rejestracji w PUP właściwym miejscowo z zachowaniem 14 dni od daty zmiany miejsca zamieszkania, następuje utrata statusu osoby bezrobotnej. Ustawowe uwarunkowania wynikające z katalogu praw i obowiązków bezrobotnego mają bezpośredni wpływ na gotowość osoby bezrobotnej do podjęcia zatrudnienia, a także na korzystanie z usług świadczonych przez PUP. Ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż od dnia 11 maja 2010 r. będąc zameldowaną na pobyt stały w T. nie posiadała zameldowania na pobyt czasowy w G. lub na terenie gmin objętych działaniem PUP w G., a zatem nie spełnia definicji osoby bezrobotnej określonej w cyt. art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, co z kolei skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej, a w konsekwencji również utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Sytuacja zmiany miejsca zameldowania na pobyt stały nastąpiła z dniem 11 maja 2010 r. I. K. złożyła odwołanie od w/w decyzji. W uzasadnieniu odwołania podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty dotyczące tego, że podczas pobytu w PUP w T. urzędnik poinformował ją, że nie jest konieczne "przepisanie się" z PUP w G.. Również, gdy stawiła się w PUP w G. w dniu 13 lipca 2010 r., pośrednik nie zwrócił uwagi na dokonaną przez nią zmianę zameldowania, co powinien był uczynić. Odwołująca się podała, że de facto do dnia 27 maja 2010 r. przebywała cały czas w G., ponieważ musiała poczekać do czasu zdania mieszkania, natomiast zameldowała się w dniu 11 maja 2010 r. w T., ponieważ było to niezbędne w celu podjęcia przez córkę nauki w tej miejscowości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wywodził, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definiując pojęcie osoby bezrobotnej w art. 2 ust. 1 pkt 2 wyjaśnia, iż osobą bezrobotną jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. Podczas rejestracji w PUP w G. w dniu 25 stycznia 2010 r. odwołująca się legitymowała się zameldowaniem na pobyt stały na terenie miasta G.. W dniu 28 września 2010 r. złożyła w PUP pisemne oświadczenie, iż od dnia 27 maja 2010 r. zmieniła miejsce zameldowania. W dniu 11 października 2010 r. wpłynęło do PUP w G. poświadczenie zamieszkania wydane w dniu 11 maja 2010 r. przez Urząd Miejski w T., stwierdzające fakt zameldowania na pobyt stały w T.. W tym stanie rzeczy w okresie od 11 maja 2010 r. odwołująca się nie posiadała zameldowania stałego na terenie miasta G.. Przeprowadzone przez PUP postępowanie wyjaśniające ustaliło, iż po tej dacie nie posiadała również zameldowania czasowego na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy w G.. Wskazać należy, iż w przypadku posiadania stałego i czasowego meldunku po stronie bezrobotnego leży swoboda wyboru, czy dokona rejestracji w PUP miejscowo właściwym dla stałego lub czasowego miejsca zameldowania. Natomiast w sytuacji zmiany zameldowania na pobyt stały przy braku posiadania czasowego zameldowania na dotychczasowym terenie osoba bezrobotna, w myśl obowiązujących przepisów ustawy, może być zarejestrowana jedynie w PUP właściwym dla miejsca stałego zameldowania. Ponadto zgodnie z art. 73 ust. 2a ustawy w przypadku zmiany przez bezrobotnego miejsca zamieszkania skutkującą zmianą właściwości powiatowego urzędu pracy bezrobotny jest obowiązany powiadomić o tym fakcie urząd pracy, w którym jest zarejestrowany, oraz stawić się w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla nowego miejsca zamieszkania w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania. Z uwagi na fakt, iż strona nie poinformowała PUP w G. o planowanej zmianie miejsca zameldowania (uczyniła to dopiero w dniu 28 września 2010 r.) i nie dokonała zgłoszenia w celu rejestracji we właściwym miejscowo PUP w T. w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania organ orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła I. K.. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła te same zarzuty, co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podała ponadto, że już po fakcie utraty przez nią statusu osoby bezrobotnej udała się ponownie do PUP w T. w obecności świadka i wówczas ta sama urzędniczka co poprzednio podtrzymała swoją wypowiedź o tym, że nie musiała ona zgłaszać faktu zameldowania w nowym miejscu zamieszkania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy i co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. W niniejszej sprawie miał zastosowanie art. art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w myśl którego bezrobotnym jest osoba, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 73 ust. 2a cyt. ustawy w przypadku zmiany przez bezrobotnego miejsca zamieszkania skutkującej zmianą właściwości powiatowego urzędu pracy bezrobotny jest obowiązany powiadomić o tym fakcie urząd pracy, w którym jest zarejestrowany, oraz stawić się w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla nowego miejsca zamieszkania w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania. Natomiast w myśl art. 33 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Reasumując, przy ustaleniu, że skarżąca nie poinformowała urzędu o fakcie zmiany miejsca zameldowania w terminie 14 dni od jego zmiany należałoby uznać, że organ był uprawniony do pozbawienia jej statusu bezrobotnego i w konsekwencji prawa do zasiłku. Jednakże w niniejszej sprawie należało rozważyć kwestię błędnego pouczenia skarżącej przez urzędnika PUP w T.. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 k.p.a.), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje, że organ uchybił zasadom zawartym w art. 7 i 77 k.p.a. przy rozstrzyganiu sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. To w toku postępowania wyjaśniającego ma on obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze - określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Zarówno w uzasadnieniu organu I jak i II instancji brak jest ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez stronę skarżącą, w szczególności do przytoczonej przez nią okoliczności związanej z błędnym jej pouczeniem przez urzędnika PUP w T.. Przy czym należy podkreślić, że organy prowadziły postępowanie mające na celu wyjaśnienie tej okoliczności (vide protokół przesłuchania pracownika – k. 20 akt organu). Dowód ten jednak został przeprowadzony w sposób ewidentnie nieprawidłowy, tj. sprzeczny z art. 79 i art. 83 § 3 k.p.a. Przede wszystkim skarżąca nie została zawiadomiona o terminie i miejscu przesłuchania świadka, sam zaś świadek nie został pouczony w szczególności o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Organ nie przesłuchał również samej skarżącej, jak również wskazanej przez nią osoby obecnej przy rozmowie ze świadkiem, co mogłoby zweryfikować prawdziwość zeznań pracownika PUP w T.. Tym samym organ nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak wyjaśnił NSA w Lublinie w wyroku z dnia 23 maja 1997 r. (SA/Lu 2249/95, LEX 29825), "zwracając się o informację do organu państwa, strona przyjmuje udzieloną jej informację za zgodną z prawdą, kierując się zasadą zaufania obywatela do organów państwa. Należy również podkreślić, że inną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada informowania strony przez organ administracji państwowej nakładająca na organ obowiązek udzielenia informacji stronie i ograniczająca zasadę ignorantia iuris nocet, w postępowaniu administracyjnym (...). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, strona nie może ponosić niekorzystnych konsekwencji w związku z udzieloną przez organ informacją." Przekładając powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w przypadku potwierdzenia błędnego pouczenia skarżącej przez pracownika PUP w T., nie może ona ponosić negatywnych konsekwencji z tym związanych. Organ zatem musi w trakcie ponownego rozpoznania sprawy ustalić, czy doszło do takiego błędnego poinformowania skarżącej o jej obowiązkach związanych ze zmianą miejsca zameldowania oraz kiedy dokładnie ta okoliczność miała miejsce. W tym celu organ przesłucha wskazanych świadków (uwzględniając treść art. 79 i art. 83 § 3 k.p.a.) oraz skarżącą na powyższe okoliczności i w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny oceni, czy skarżąca została wprowadzona w błąd, a jeśli tak, to jakie skutki fakt ten winien pociągnąć. Organ również weźmie pod uwagę to, kiedy skarżąca po raz pierwszy zgłosiła się do PUP w T. (jak podaje skarżąca, została wówczas błędnie pouczona) w kontekście 14-dniowego terminu określonego w art. 73 ust. 2a cyt. ustawy, w ciągu którego winna ona poinformować urząd o zmianie miejsca zameldowania z uwzględnieniem faktu, że zmiana ta miała miejsce dnia 11maja 2010 r. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.