II SA/Bd 507/08

Dnia 20 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 14 października 2008 roku sprawy ze skargi K. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. N. - właściciela przedsiębiorstwa A w S. utrzymał w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...] nr [...] odmawiającą udzielenia wyżej wymienionemu pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do ziemi, poprzez studnie chłonne i drenaż rozsączający, ścieków technologicznych pochodzących z jednostanowiskowej myjni samochodów ciężarowych usytuowanej na działce nr [...] w miejscowości S. Z decyzji organu I instancji wynika, że odprowadzane ścieki miały pochodzić z mycia do 7 własnych samochodów ciężarowych firmy w ciągu doby – zewnętrznych elementów karoserii i plandek ciągników siodłowych i naczep. Do mycia przewidywano używanie środków odtłuszczająco - myjących biodegradowalnych, nie zawierających związków fosforu i AFE. W myjni planowano zainstalowanie wysokociśnieniowego agregatu myjącego oraz zastosowanie urządzeń do oczyszczania ścieków z zanieczyszczeń i substancji ropopochodnych – osadnika i separatora koalescencyjnego przed studniami chłonnymi i drenażem rozsączającym. Podczyszczone ścieki po przepłynięciu przez studnie chłonne miały być rozsączane na terenie należącej do K. N. działki. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w dokumentacji, jako główny czynnik zanieczyszczający ścieki z myjni wymieniono substancje ropopochodne, zaliczane do substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, zaś przepis art. 39 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) zabrania wprowadzania do ziemi ścieków zawierających tego rodzaju substancje. Organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że ścieki z myjni nie należą do "ścieków innych", o których mowa w § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984), które mogą być wprowadzane do ziemi w szczególnych sytuacjach wymienionych w tym przepisie. Nadto według organu, mimo że myte samochody mogą być zanieczyszczone różnymi substancjami, w zależności od przewożonego ładunku, nie zaproponowano żadnych neutralizatorów ani zbiorników kontrolnych, poza osadnikiem i seperatorem, które oczyszczą ścieki tylko z zawiesin i substancji ropopochodnych, a nie z innych rodzajów zanieczyszczeń. Powołując się na art. 143 pkt.1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2003 r., Nr 129 poz. 902) organ także stwierdził, że myjnia powinna posiadać oczyszczalnię ścieków i system ponownego wykorzystania oczyszczanych ścieków do mycia samochodów w cyklu zamkniętym. Ze względu na powyższe, projektowany sposób oczyszczania i odprowadzania ścieków z myjni, przy uwzględnieniu dodatkowego zaproponowanego przez wnioskodawcę zabezpieczenia w postaci wykorzystania wodomierza, wykonania dodatkowej studni rewizyjnej i rozszerzenia zakresu analiz ścieków, nie spełniają wymogów wynikających z prawa wodnego oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. W odwołaniu od powyższej decyzji K. N. zarzucił jej rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 126 ustawy Prawo wodne, z którym, jego zdaniem, decyzja nie koresponduje. Także w sposób dowolny zinterpretowany został § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r., w którym sformułowanie "ścieki inne" odnosi się do ścieków niewymienionych w ust. 1 § 11, a jednocześnie nie będących ściekami przemysłowymi stanowiącymi mieszaninę ścieków bytowych z wodami i ściekami wymienionymi w ust. 3 , czyli – w konsekwencji także do ścieków z myjni. Poza tym, zdaniem odwołującego się, zapis art. 39 pkt 3 lit b ustawy winien być rozpatrywany w powiązaniu z przepisami rozporządzenia z dnia 24 lipca 2006 r., w załączniku nr 11 do którego w dwóch wykazach wymienia się węglowodory ropopochodne, zaś planowany sposób oczyszczania ścieków zapewnia wymaganą 97 – procentową skuteczność. Według strony, spełnione zostaną również wymogi art. 143 pkt 1 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez stosowanie w myjni substancji o małym potencjale zagrożeń i zapewnienie racjonalnego zużycia wody. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia [...], organ ten uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, iż w świetle przepisów art. 39 pkt 3 lit. b ustawy Prawo wodne oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 24 lipca 2006 r. w związku z art. 9 ust. 1 pkt 17 wymienionej ustawy brak było możliwości wydania pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazano, że ścieków technologicznych pochodzących z projektowanej myjni samochodów nie można zaliczyć do ścieków określonych w § 11 ust. 3 rozporządzenia, dopuszczonych w sytuacjach szczególnych do wprowadzenia do ziemi, gdyż ścieki z myjni zostały zdefiniowane w art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy, jako ścieki przemysłowe, a zatem w rozporządzeniu tym nie przewidziano wprowadzania do ziemi ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwie dla środowiska wodnego (należą do nich węglowodory ropopochodne). Tym samym udzielenie wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego doprowadziłoby do naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 3 b Prawa wodnego tym bardziej, że poza wskazanymi przez wnioskodawcę substancjami ropopochodnymi, ścieki z myjni mogą też zawierać inne substancje szczególnie szkodliwe w zależności od przewożonego samochodami ładunku. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, iż w zakresie oczyszczania ścieków z myjni zaproponowano tylko jako wskaźniki dwa parametry: zawiesinę ogólną oraz substancje ropopochodne, a nie przewidziano żadnych neutralizatorów ani zbiorników kontrolnych, które zabezpieczałyby środowisko przed innymi rodzajami zanieczyszczeń. Proponowany punkt kontrolny – pierwsza studzienka chłonna jest jednocześnie miejscem wprowadzania ścieków do odbiornika, czyli do ziemi. Według organu, stosując się do art. 143 pkt 1 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, projektowana myjnia winna posiadać oczyszczalnię ścieków i system ponownego wykorzystania oczyszczonych ścieków do mycia pojazdów. Proponowane w piśmie wnioskodawcy z dnia 25 stycznia 2007 r. dodatkowe rozwiązania w celu realizacji powyższego przepisu Prawa ochrony środowiska nie będą jednak równoznaczne ze spełnieniem wymogów określonych w Prawie wodnym i rozporządzeniu wykonawczym do niego. Organ odwoławczy nie zgodził się przy tym z zarzutem naruszenia przez Starostę N. art. 126 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r., gdyż w punkcie 1 wskazanego przepisu przewidziano, w nawiązaniu do art. 125 pkt 3, odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego w razie nieprzestrzegania wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. K. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Wojewody [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Uzasadnienie skargi zawiera wierne powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W skardze wskazano, że treść art. 126 ustawy Prawo wodne nie uprawniała do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, zaś jednorodne ścieki z myjni samochodowej nie zmieszane z innymi ściekami winny być zaliczone do wymienianych w § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r., mogących być wprowadzone do ziemi w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszym przypadku (brak innej możliwości odprowadzania ścieków - brak innego odbiornika ścieków, zwłaszcza kanalizacji). Nadto, jak wskazał skarżący, projekt odprowadzania do ziemi ścieków zawierających substancje ropopochodne nie narusza art. 39 pkt 3 lit. "b" Prawa wodnego w kontekście załącznika nr 11 do rozporządzenia z dnia 24 lipca 2006 r., w którym wymienione są węglowodory ropopochodne, tym bardziej że projektowany separator gwarantuje 97 % skuteczności oczyszczania ścieków z myjni. Podnoszona przez organ II instancji kwestia mycia samochodów zanieczyszczonych bliżej nieokreślonymi substancjami nie jest natomiast poparta żadnymi racjonalnymi argumentami, przy czym instalacja myjni może być każdej chwili kontrolowana przez służby Inspekcji Ochrony Środowiska. W nawiązaniu do art. 143 pkt 1 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska skarżący powołał się na stosowanie do mycia samochodów środków zawierających substancje powierzchniowo czynne oraz wysokociśnieniowe urządzenie myjące ograniczające zużycie wody w powiązaniu z opłatami za wodę uiszczanymi przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a kompetencja Sądu ograniczona jest do badania legalności kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Podstawę wydania decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty N. stanowiły przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984), a także posiłkowo art. 143 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150). Zgodnie z art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2 lub nie spełnia wymagań o których mowa w art. 125 pkt 3. Z art. 125 pkt 3 zaś wynika, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać m.in. wymagań ochrony środowiska. Tego rodzaju wymagania, obok ustawy Prawo ochrony środowiska, określone są w szczególności w ustawach dotyczących lasów, ochrony przyrody, ochrony zwierząt, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rzecz oczywista w ustawie Prawo wodne i aktach wykonawczy do nich. Wnioskodawca ubiegał się o pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie z myjni samochodowej ścieków zanieczyszczonych substancjami ropopochodnymi. Substancje te w załączniku nr 11 do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi (Dz. U. Nr 137, poz. 984) zaliczone zostały do szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Także w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.) jako niebezpieczne określono odpady olejowe, przez które należy rozumieć wszelkie oleje smarowe lub przemysłowe, które nie nadają się do zastosowania, do którego były pierwotnie przeznaczone. W znajdującym się w aktach administracyjnych operacie wodnoprawnym zanieczyszczenia z seperatora, jaki miałby być zastosowany w myjni, zakwalifikowano na podstawie załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) jako "tłuszcze i mieszaniny z separacji olej/woda inne niż wymienione w 19 08 09", które oznaczone są kodem 19 08 10 *, przy czym gwiazdka - stosownie do § 3 ust. 2 tegoż rozporządzenia – wskazuje na niebezpieczny charakter odpadów. Wspomniane ścieki poprzez studnie chłonne, według projektu wnioskodawcy, miałyby być odprowadzane do gruntu należącej do niego działki na zasadzie rozsączenia. Przepis art. 39 pkt. 3 lit "b" ustawy Prawo wodne zabrania wprowadzania do ziemi ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe do środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt.1, jeśli byłoby to niezgodne z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3. Zarówno szczególnie szkodliwe substancje, jak już wyżej była mowa, jak i warunki określone na podstawie upoważnienia z art. 45 ust. 1 pkt 3, to jest warunki jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, w tym najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń, wyszczególnione zostały w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. (Dz. U. Nr 137, poz. 984). Zatem powyższe rozporządzenie winno precyzować warunki wprowadzania do ziemi wód pochodzących z mycia samochodów o zawartości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego i aby pozwolenie wodnoprawne mogło być udzielone, proponowane przez wnioskodawcę w myjni rozwiązania winny odpowiadać tymże warunkom. Organy obydwu instancji, podobnie jak i autor sporządzonego w niniejszej sprawie operatu wodnoprawnego, trafnie zaliczyli ścieki pochodzące z myjni samochodowej do ścieków przemysłowych. Obok wód wprowadzanych do ziemi zakwalifikowanych w art. 9 ust. 1 pkt 14 Prawa wodnego do ścieków, we wskazanym artykule wśród rodzajów ścieków wymienia się ścieki bytowe (pkt 15), ścieki komunalne (pkt 16) i ścieki przemysłowe (pkt 17). W świetle wyliczeń i definicji zawartych w punktach od 14 do 17, ścieki z myjni nie mogą być zaliczone ani do wód będących ściekami, ani też do ścieków bytowych czy komunalnych. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 17 przez ścieki przemysłowe należy rozumieć ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, (a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu), odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu. Przedmiotem większości przepisów rozporządzenia z dnia 24 lipca 2006 r. są regulacje dotyczące wprowadzania poszczególnego typu ścieków do wód, ze wskazaniem warunków, w jakich może mieć to miejsce. Kwestia natomiast wprowadzania ścieków do ziemi znalazła unormowanie wyłącznie w § 11 rozporządzenia. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy trafnie uznały, że paragraf ten nie reguluje wprowadzania do ziemi ścieków przemysłowych. W szczególności, wbrew poglądowi skarżącego, wymienione w ust. 3 § 11 rozporządzenia "ścieki inne" nie mogą być utożsamiane ze ściekami przemysłowymi a więc pochodzącymi z myjni. Według skarżącego, skoro ścieki przemysłowe inne niż ścieki przemysłowe biologiczne rozkładalne (wyszczególnione w załączniku nr 4 rozporządzenia) nie zostały ujęte w § 11 ust. 1 rozporządzenia, to pod określeniem "ścieki inne" w ust. 3 § 11 należy rozumieć ścieki pominięte w ust. 1, a więc typowe ścieki przemysłowe (biologicznie nierozkładalne), iż w związku z tym dopuszczalne jest wprowadzanie ich do ziemi w sytuacjach szczególnych uwarunkowań lokalizacyjnych i braku możliwości zastosowania innego rozwiązania technicznego. Tego rodzaju zaś sytuacja szczególna, jego zdaniem w rozpatrywanej sprawie zachodzi (brak kanalizacji). Tymczasem skarżący przeoczył, że w § 6 ust. 3 rozporządzenia prawodawca zamieścił skrót określenia "ścieki inne" i nakazał używać tego skrótu w dalszych przepisach rozporządzenia. Stosownie do wskazanego przepisu "ściekami innymi" są ścieki inne niż ścieki przemysłowe i ścieki przemysłowe biologicznie rozkładalne. Tak więc § 11 ust. 3 rozporządzenia nie obejmuje ścieków przemysłowych. Odzwierciedleniem prawidłowości powyższego rozumowania jest treść § 6 ust. 6 rozporządzenia (wynika z niego, że inne ścieki to nie ścieki przemysłowe). Podkreślić w tym miejscu należy, że możliwość używania w aktach normatywnych tzw. skrótów przewidziano w § 154 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W myśl wskazanego przepisu skrót wprowadza się w przepisach ogólnych aktu lub w tym przepisie tego aktu, w którym po raz pierwszy zostało użyte skracane określenie składające się z więcej niż jednego wyrazu, które to określenie następnie powtarza się w tekście aktu. Skracane określenie przytacza się w tekście aktu po raz pierwszy w pełnym brzmieniu, a skrót formułuje się w postaci "..." (określenie złożone w pełnym brzmieniu) zwane dalej ... ("skrót"). Powoływanie się przez skarżącego w omawianym aspekcie na załącznik Nr 11 do rozporządzenia nie może wywrzeć zamierzonego skutku, gdyż załącznik ten ma odrębny charakter od pozostałych załączników i przepisy rozporządzenia określające warunki odprowadzania ścieków, w tym zwłaszcza jego § 11, do niego nie odsyłają. Zauważyć także trzeba, że żaden z załączników do rozporządzenia nie reguluje kwestii odprowadzania ścieków przemysłowych do ziemi, a w definicji ścieków przemysłowych w art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne zawarto m.in. sformułowanie, że są to ścieki odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi zakładu. Ze względu na to, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r., do którego odsyła art. 39 pkt 3 lit "b" ustawy Prawo wodne nie przewiduje wprowadzania do ziemi podczyszczonych ścieków przemysłowych (pochodzących z myjni samochodowej) zawierających substancje szczególne szkodliwe dla środowiska wodnego i nie precyzuje w tym zakresie warunków, S. N. był obligowany do wydania niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 126 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 3 lit "b", a organ II instancji nie miał podstaw do jego uchylenia. Jako dodatkowy argument na odmowę udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego organy obydwu instancji wskazały brak zabezpieczenia wód podziemnych przed zanieczyszczeniem nie tylko ze względu na przewidywaną 97 – procentową skuteczność oczyszczania ścieków z myjni z substancji ropopochodnych przez projektowane urządzenia oczyszczające, lecz również nie uwzględnienie w proponowanych rozwiązaniach możliwości wprowadzania do ziemi innych zanieczyszczeń związanych z rodzajem ładunku przewożonego podlegającymi myciu samochodami ciężarowymi. Stanowi to okoliczność wymienioną w art. 39 pkt 3 lit. "d" ustawy Prawo wodne, który to przepis wskazany został w podstawie prawnej decyzji I instancji. W ocenie Sądu możliwość tego rodzaju dodatkowych zanieczyszczeń ścieków z myjni odprowadzanych do ziemi zachodziłaby. W związku z powyższym nie znajdując przesłanek do uwzględnienie skargi, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Nadmienić należy, że stanowisko organu w kwestii zastosowania się w projektowanej myjni do wynikającej z art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska powinności wprowadzenia technologii uwzględniającej m.in. racjonalne zużycie wody, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.