II SA/Bd 507/12

Dnia 14 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Lniano z dnia 29 marca 2011 r., nr VI/38/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 5 i 9 oraz § 7 pkt 15 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku. II SA/Bd 507/12 Uzasadnienie Wojewoda Kujawsko-Pomorski zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późń. zm.), w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) oraz art. 15 ust. 2 i 3 ww. ustawy z zw. z art. 7 Konstytucji wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr VI/38/2011 Rady Gminy Lniano z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr 193/1 i 193/2 w miejscowości Mszano, gmina Lniano, w zakresie przepisu § 6 ust. 9 oraz § 7 pkt 15 i zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzupełniając skargę zarzucił uchybienie przepisom art. 15 ust. 2 pkt 4, 6 i 10 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i uchybienie przepisom § 4 pkt 6 i pkt 9 lit. c ww. rozporządzenia oraz § 116 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania wg norm przypisanych, kwestionując prawo Wojewody do złożenia skargi, gdyż organ ten nie zrealizował swoich kompetencji nadzorczych, wywodząc także, że nie doszło do naruszenia wskazanych przez Wojewodę przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie tej części uzasadnienia wyroku przede wszystkim należy stwierdzić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, była uchwała należąca do tej kategorii aktów. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił zarzuty i argumentację skargi, co obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonego aktu w kwestionowanym zakresie z obrotu prawnego. Przedtem należy jednak zauważyć, analizując przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r. przez 1591 z późn. zm.) odnosząc się do zarzutu Rady o braku kompetencji Wojewody do wniesienia skargi w sytuacji, gdy organ ten nie zrealizował wynikających z tej ustawy swoich kompetencji nadzorczych, że przepis art. 93 ust. 1 przywoływanej ustawy z 8 marca 1990 r. stanowi, że "po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Wynika więc z tego przepisu, że ustawodawca nie ograniczył w ustawie o samorządzie gminnym organu nadzoru skarżącego uchwałę do sądu administracyjnego żadnym terminem, podczas uczynił to natomiast w odniesieniu do innych skarg (np. z art. 98 ust. 1), gdzie przewidział konkretny termin, czy tak jak w art. 101 ust. 1 zawarł wskazówki dotyczące początku biegu terminu zaskarżenia. Ustawodawca w art. 94 ww. ustawy z 8 marca 1990 r. przyznał sądowi administracyjnemu roczny termin do stwierdzenia nieważności sprzecznej z prawem uchwały lub zarządzenia. Termin ów biegnie od daty podjęcia aktu, a w przypadku jego nieprzedłożenia wojewodzie w ustawowych terminach, lub jeśli jest aktem prawa miejscowego- sąd może stwierdzić nieważność także po upływie roku od podjęcia aktu. Jeśli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu rocznego terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności - sąd może orzec o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Należałoby także podkreślić, że skargi w wyżej wskazanych przepisach zostały uregulowane w tym samym rozdziale 10, a wiążą się z nimi różne wymagania dotyczące terminu zaskarżenia, co świadczy o zamierzonym działaniu ustawodawcy, który dla skarg wnoszonych na podstawie art. 93 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie terytorialnym ustawodawca nie przewiduje jakiegokolwiek terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyjmuje jako jeden z wymogów formalnych skargi do sądu administracyjnego zachowanie terminu do jej wniesienia, stanowiąc o skutku niedochowania tego wymogu w postaci odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 2). Po myśli ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 53 § 1 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Według zaś art. 53 § 2 ww. ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organom na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa. Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Ów termin dotyczy skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 3 art. 53 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jak więc wynika z powyższego - także przywołana ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przywołanym w art. 53 nie uregulowała terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Zawarta w art. 53 § 1 regulacja obejmuje termin do wniesienia skargi od decyzji i postanowienia, który to termin liczy się od dnia doręczenia decyzji lub postanowienia skarżącemu. Regulacja zawarta w art. 53 § 2 obejmuje termin do wniesienia skargi na akty lub czynności, w zakresie których obowiązuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zaś art. 53 § 3 reguluje termin do złożenia do sądu administracyjnego skargi przez prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Szczegółowa regulacja w art. 53 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. powoduje, że nie można jej stosować do innego rodzaju skarg, niż przewidziane w tym przewidziane - w tym do skarg organów nadzoru na uchwały i zarządzenia organów gminy. Podsumowując tą część niniejszego uzasadnienia należy stwierdzić, że zarówno przepisy ustawy z 30 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jak i przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ograniczają organu nadzoru wnoszącego skargę konkretnym terminem. Jednym ograniczeniem organu nadzoru w tym zakresie jest to, że organ ów nie może wnieść skarg przed upływem terminu określonego w art. 91 ust. 1. Posiada bowiem właściwy do stwierdzenia we własnym zakresie nieważności uchwały lub zarządzenia w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Uznawszy z przyczyn wyżej opisanych dopuszczalność skargi Wojewody należało rozważyć zarzuty organu nadzoru. Przepisy dotyczące sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawarte są w ustawie z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 147). Uzupełnieniem i rozwinięciem zawartych tam przepisów są wydane na podstawie zawartej w art. 16 ust. 2 ww. ustawy delegacji ustawowej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Stosownie do treści przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Uzupełniający ustawowy przepis, przepis w § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi, że ustalenia te winny zawierać w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchni, oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tymczasem w zaskarżonej przez Wojewodę uchwałę Rada Gminy Lniano w § 6 ust. 9 zapisała "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości: 1) dopuszcza się podział terenu na działki budowlane z zastrzeżeniem, że każda z wydzielonych dziełek budowlanych nie może być mniejsza niż 0,15 ha; 2) dopuszcza się możliwość łączenia projektowanych działek budowlanych w większe nieruchomości gruntowe funkcjonujące jako jedna działka budowlana." Podobny zapis jest w § 7 pkt 15 zaskarżonej uchwały. Analiza tych zapisów prowadzi Sąd do wniosku, że ustanowione przez Radę przepisy nie zawierają szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Sprowadzają się bowiem tylko do określenia w § 6 ust. 9 i § 7 pkt 15 wyłącznie zasad podziałów nieruchomości do określenia minimalnej powierzchni działki powstałej po podziale. Brak określenia w zaskarżonej przez Wojewodę uchwale obowiązkowych ustaleń dotyczących zasad scalania i podziału określonych w art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy w sposób skonkretyzowany § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia narusza te przepisy w sposób określony w art. 28 ust. 1 tejże ustawy. Dopuszczając zaś w miejscowym planie podział terenu jedynie na działki o powierzchni nie mniejszej niż 0,15 ha w istotny sposób naruszono przepis art. 15 ust. 2 i ust. 3 wykroczywszy poza zakres delegacji ustawowej określającego przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada naruszyła uprawnienia zastrzeżone ustawą dla organu wykonawczego gminy, ponieważ to wójt, burmistrz, prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego może decydować czy podział jest dopuszczalny, czy też nie. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy wcale nie przyznają organowi stanowiącemu gminy uprawnień do określania warunków i zasad podziałów nieruchomości ani też do wprowadzenia w tym zakresie ograniczeń. Po myśli przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 przywoływanej ustawy (w jej brzmieniu które obowiązują od 21 października 2010 r.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki zabudowy. Natomiast po myśli § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia, ustalenia projektu planu miejscowego w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowej zabudowy oraz geometrii dachu. Z analizy uchwały wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem U/P określono wprawdzie wysokość realizowanej zabudowy, linie zabudowy, geometrie dachów i udział powierzchni biologicznie czynnej, jednakże nie określono wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, pomimo iż zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a i § 7 zaskarżonej uchwały, teren ten przeznacza się na cele zabudowy usługowej produkcyjnej, składów i magazynów oraz dopuszcza się realizację nowych budynków o ww. charakterze. Jeśli więc ustalenia planu dopuszczają budowę obiektów w danym obszarze, co wprost wynika z § 7 pkt 1, to zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w planie miejscowym w odniesieniu do tego terenu winny zostać określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności wskaźnik intensywności zabudowy w planie miejscowym. Nadto stosownie do przepisów art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z 27 marca 2003 r. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 października 2010 r. określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Rozwinięciem tych przepisów jest przepis § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia. Wskazuje on, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać między innymi wskaźnik określający ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Tymczasem w zaskarżonej uchwale, pomimo iż dopuszczono budowę parkingów to nie określonego tego wskaźnika. Określenie takiego wskaźnika w tym przypadku było konieczne i obligatoryjne. W § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały Rada określiła zasady dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jednakże jednym ustaleniem tej regulacji było tylko zawarcie w uchwale zmodyfikowanego przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). tymczasem jedną z form i sposobów ochrony zabytków są ustalenia w planie miejscowym. Przyjęta w planie ochrona nie może zastępować lub modyfikować istniejącej regulacji ustawowej. Ponadto musi znajdować swoje uzasadnienie w przepisach upoważniających organ uchwałodawczy gminy do jej ustanowienia. Przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Podsumowując należy więc stwierdzić, że analiza zaskarżonej przez Wojewodę uchwały w kontekście przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego nakazuje stwierdzenie, że z przyczyn wyżej wskazanych doszło w jej § 6 ust. 5 i 9 oraz § 7 pkt 15 do naruszenia zasad sporządzania planu. I dlatego na podstawie art. 147 § 1 i 152 orzeczono jak w sentencji wyroku, nie znajdując jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej przez Wojewodę uchwały, o co organ ten początkowo wcale nie wnosił. Uczynił to znacznie później, bo w dodatkowym piśmie, którego treść Sąd oczywiście miał na uwadze.