II SA/Bd 508/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi D. R. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy (w skrócie "PINB"), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, zwanej dalej "Prawem budowlanym") postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. nr [...].MP postanowił wstrzymać budowę budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości Z., gmina Z., wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, którego właścicielem jest D. R. (tj. Skarżący). PINB ustalił, że na ww. działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny dwukondygnacyjny, ze stropem nad całą powierzchnią parteru i klatką schodową. Wymiary zewnętrzne budynku wynoszą 5,18 x 6,82 m, wysokość w kalenicy ok. 6,50 m. Według oświadczenia właściciela nieruchomość została nabyta [...] czerwca 2017 r. od firmy "[...] spółka jawna" z siedzibą w W.. W akcie notarialnym Rep. [...] sprzedający oświadczył, że na nieruchomości wybudował dwukondygnacyjny budynek mieszkalny, jednorodzinny o powierzchni użytkowej 46,20 m2 oraz że zakończenie budowy nastąpiło w 2017 r. Skarżący przedstawił organowi dokumenty zgłoszenia z [...] stycznia 2016 r. dotyczące zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy poniżej 35 m2, parterowego, jednokondygnacyjnego z antresolą. Organ uzyskał ponadto informację od Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w B. , że w prowadzonych rejestrach za 2016 r. znajduje się zgłoszenie nr [...], w którym wskazano jako inwestora ,,SVOBO Lesiński Szułdrzyński spółka jawna" z siedzibą w W., dotyczące budowy budynku rekreacji indywidualnej, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Na wniosek inwestora wydane zostało zaświadczenie o braku sprzeciwu z [...] października 2016 r. Organ podniósł, że Skarżący pismem z [...] listopada 2022 r. przedstawił dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, a mianowicie oświadczył, że budynek będący przedmiotem postępowania jest użytkowany w celach rekreacyjnych i nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych oraz że budynek został wybudowany na podstawie zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej, znajdującego się w aktach sprawy. Jednocześnie Skarżący przedłożył odpis złożonego notarialnie oświadczenia sprzedawcy precyzującego określenie użyte w akcie notarialnym z [...] czerwca 2017r. Z treści tego aktu notarialnego z [...] listopada 2022 r. Rep. A nr [...] wynika, że [...] czerwca 2017 r. Spółka zawarła umowę sprzedaży objętą aktem notarialnym Rep. [...], w której udokumentowano oświadczenie złożone przez Spółkę, dotyczące budynku posadowionego na nieruchomości będącej przedmiotem umowy sprzedaży; w oświadczeniu tym charakteryzującym ww. budynek, użyto sformułowania "budynek mieszkalny jednorodzinny" (...) dalej sprzedający oświadczył, że przed dniem zawarcia ww. umowy sprzedaży nieruchomości będącej przedmiotem powołanej umowy sprzedaży został wybudowany budynek rekreacji indywidualnej (...); funkcja tego budynku od dnia jego wybudowania nie uległa zmianie. PINB podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Z treści tego przepisu wynika, że budynek ma być budynkiem jednokondygnacyjnym. PINB biorąc pod uwagę oświadczenie obecnego właściciela przyjął, że przedmiotowy budynek jest budynkiem rekreacyjnym. Jednakże biorąc pod uwagę ustalenia poczynione w trakcie kontroli uznał, że przedmiotowy budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym z poddaszem użytkowym, ze stropem nad całą powierzchnią parteru oraz klatką schodową. Oznacza to, że budynek nie spełnia przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego i na jego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę. Przedmiotowy obiekt podlegać zatem powinien reżimowi określonemu w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W rezultacie należało zakwalifikować ww. inwestycję jako samowolę budowlaną o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego i w związku z tym, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 wstrzymano budowę budynku rekreacji indywidualnej. W złożonym zażaleniu Skarżący zarzucił, że organ błędnie zakwalifikował znajdującą się w budynku antresolę jako poddasze użytkowe, a tym samym przyjął, że budynek jest dwukondygnacyjny. Żalący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu strop nie znajduje się nad całą powierzchnią parteru. Organ błędnie także uznał, że schody prowadzące na antresolę są klatką schodową. W wyniku rozpatrzenia sprawy K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany w skrócie "WINB") postanowieniem z [...] marca 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podzielając ustalenia organu I instancji WINB wskazał, że na budowę dwukondygnacyjnego budynku o funkcji rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 35,32 m2 inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę właściwego organu architektoniczno-budowlanego, co wynika z ww. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. WINB stwierdził, że wybudowany obiekt nie jest obiektem wskazanym w zgłoszeniu z [...] stycznia 2016 r. złożonym w Starostwie Powiatowym w [...]. Zgłoszenie dotyczyło budynku rekreacji indywidualnej, jednokondygnacyjnego z antresolą o powierzchni zabudowy poniżej 35 m2. Tymczasem powstał obiekt budowlany o większych rozmiarach (35,32 m2) i o innej liczbie kondygnacji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy przedmiotowego obiektu ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolnostojące parterowe budynki rekreacji indywidualnej, rozumiane jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a i lit. b Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 (lit. a); powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m (lit. b). W analizowanej sprawie obiekt - budynek rekreacji indywidualnej jest obiektem dwukondygnacyjnym o powierzchni zabudowy 35,32 m2 zatem nie podlegał zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie ww. przepisów. Przedmiotowy obiekt dwukondygnacyjny stanowi zatem samowolę budowlaną, wobec której organy nadzoru budowlanego były zobowiązane wszcząć postępowanie administracyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego dają możliwość legalizacji samowoli budowlanych, jednakże inwestor musi wystąpić z wnioskiem o jej legalizację oraz wykazać, że spełnia ona określone wymagania. W związku z powyższym organ I instancji, zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2023r. wstrzymał budowę budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce nr [...], wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, odstępując od ustalenia jakichkolwiek robót zabezpieczających. Tym samym, PINB wdrożył procedurę (wstępną) legalizacyjną wynikającą z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W skardze do sądu D. R. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia WINB w związku z naruszeniem art. 15 k.p.a., a w wypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności – wniósł o uchylnie postanowienia WINB oraz postanowienia PINB. Zaskarżonemu postanowieniu WINB Skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 15 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o inne podstawy i przesłanki naruszenia art. 29 Prawa budowlanego niż zrobił to organ pierwszej instancji (PINB), odbierając tym samym Skarżącemu możliwość złożenia zażalenia na pojawiające się po raz pierwszy w sprawie twierdzenia będące podstawą rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności mające istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiące rażące naruszenie prawa, 2) dokonanie przez WINB błędnych ustaleń stanu faktycznego w postaci przyjęcia, że powierzchnia zabudowy budynku rekreacji indywidualnej przekracza 35 m2 oraz że zlokalizowana w nim antresola stanowi drugą kondygnację budynku, co poskutkowało naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 3 w związku z art. 28 ust. 1 i 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem organ uznał, że niewystarczające było zgłoszenie budowy, a konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, co stanowiło podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, 3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zmierzającego do ustalenia czy zaistniały wszystkie przesłanki rozpatrzenia materiału dowodowego, w wyniku czego WINB przyjął za podstawę do wydania postanowienia błędną wielkość powierzchni budynku, 4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia PINB pomimo że w zaistniałym stanie faktycznym oraz prawnym utrzymanie w mocy postanowienia PINB było bezzasadne i powinno zostać uchylone. W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że nabył nieruchomość od poprzedniego właściciela, który złożył zgłoszenie o budowie budynku o powierzchni zabudowy poniżej 35 m2, miał mieć charakter budynku rekreacji indywidualnej i posiadać jedną kondygnację z antresolą. Taki właśnie budynek, o powierzchni 34,96 m2 został wzniesiony. Spełniał on zatem wszystkie wymagania z art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, aby móc podlegać jedynie wymogowi zgłoszenia budowy – bez wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł, że dopiero WINB jako podstawę wydania postanowienia wskazał, że powierzchnia zabudowy budynku przekracza 35 m2, natomiast organ pierwszej instancji nie wskazywał tej okoliczności jako przesłanki wydania postanowienia. Powołanie się na okoliczność przekroczenia powierzchni zabudowy oznacza, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie nieprzywołanym przez organ pierwszej instancji tj. na fragmencie art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego traktującym o maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy budynku. Tym samym WINB naruszył zasadę dwuinstancyjności. Organ II instancji dokonuje bowiem kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji i nie powinien jednocześnie opierać się na nowych zarzutach i argumentach, do których Skarżący nie będzie miał możliwości odniesienia się w normalnym trybie postępowania. Odnośnie powierzchni zabudowy Skarżący wskazał, że dokonując pomiarów budynku organ nie wziął pod uwagę specyficznych właściwości budynku, w szczególności rodzaju użytego do jego wzniesienia budulca. Skarżący zwrócił uwagę, że różnice pomiędzy wymiarami budynku wskazanego w zgłoszeniu (5,15 x 6,79 m) a pomiarem wybudowanego budynku (5,18 x 6,82 m) wynoszą tylko 3 cm. Należy natomiast uwzględnić, że budynek składa się z drewnianych ścian. Wystarczyłoby zatem że w wyniku zwiększenia się poziomu wilgoci w powietrzu każda z drewnianych ścian rozszerzyłaby się o zaledwie 1,5 cm względem stanu, w którym budynek został wybudowany, by powierzchnia budynku wynosiła deklarowane przez PINB i WINB 35,32 m2 zamiast powierzchni 34,96 m2, która była wskazana w zgłoszeniu i która to powierzchnia odpowiada wartości wskazanej w projekcie budynku oraz którą budynek posiada w normalnych warunkach. Odnosząc się do liczby kondygnacji Skarżący wskazał na definicję antresoli zawartą w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., zwane w skrócie "rozporządzeniem"). Zgodnie z nią jako antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom WINB, strop pośredni znajdujący się w budynku spełnia ww. przesłanki -jego powierzchnia jest mniejsza od powierzchni jedynej kondygnacji znajdującej się pod stropem pośrednim. Jednocześnie zdaniem Skarżącego nieuzasadnione jest stanowisko, że z uwagi na wzniesienie na antresoli ścian działowych, nie można jej traktować jako antresoli, lecz jako kondygnację. W tym względzie Skarżący wskazał na stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego oraz przytoczony tam orzecznictwo wyrok WSA w Gliwicach z 30 listopada 2007 r. sygn. II SA/Gl 524/07. Skarżący wskazał, że pomiary budynku nie były wykonane przy pomocy w pełni profesjonalnych narzędzi oraz specjalistów z zakresu geodezji, co poddaje w wątpliwość dokładność pomiarów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Rozważając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstacyjności postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku Skarżącego zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym nie jest wyłącznie kontrola rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania (zażalenia) ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja (postanowienie) organu I instancji (por. wyrok NSA z 10 maja 2022 r., III OSK 1024/21, LEX nr 3347670). Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch rozstrzygnięć organów kolejnych instancji, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (wyrok NSA z 22 marca 2022 r., III OSK 1051/21, LEX nr 3325863). Przy takim rozumieniu zasady dwuinstacyjności nie można mówić o jej naruszeniu w przypadku, kiedy organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę i nie przekraczając jej granic (tj. zachowując tożsamość sprawy) dostrzega, analizuje i rozstrzyga kwestie, które nie zostały dostrzeżone przez organ pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 15 k.p.a. skoro organ odwoławczy opierając się na tym samym materiale dowodowym, którym dysponował organ pierwszej instancji i dostrzegając tą sama okoliczność tj. że wzniesiony budynek ma rozmiary 5,18 x 6,82 m wskazuje jedynie na jej konsekwencje tj. że takie rozmiary oznaczają powierzchnię zabudowy powyżej 35 m2, co w świetle art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia pomiarów budynku przy pomocy profesjonalnych narzędzi oraz z udziałem "specjalistów z zakresu geodezji". Skarżący nie wskazał, jakie okoliczności przemawiają za koniecznością dokonania pomiarów budynku innym narzędziami niż użyte przez organ oraz z udziałem biegłego geodety, w szczególności ani nie wskazał, czy i w jaki sposób przejawiła się wadliwość narzędzi pomiarowych ani nie wskazał jakie trudności występujące przy pomiarze uzasadniają konieczność skorzystania z opinii biegłego. Za taką okoliczność nie może być uznany sam fakt, że rezultat pomiaru okazał się niekorzystny dla Skarżącego tj. pomiar wykazał, że wzniesiony budynek ma powierzchnię zabudowy przekraczająca 35 m2. Taką okolicznością nie jest także fakt, że materiał budowlany w postaci drewna pod wpływem warunków atmosferycznych zmienia swoje parametry i tym samym wpływa na rozmiary obiektu. Należy zauważyć, że przewidując w art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego ograniczenie w postaci określonej wielkości powierzchni zabudowy ustawodawca nie wskazał jednocześnie, że ma to być powierzchnia zabudowy zmierzona w takich warunkach atmosferycznych, w których użyte materiały budowlane mają najmniejsze albo największe parametry. Oznacza to, że inwestor musi tak zaplanować budynek, w tym materiały użyte do budowy, aby w każdych warunkach (przy normalnym użytkowaniu) powierzchnia zabudowy nie przekroczyła wskazanej przez ustawodawcę granicy 35 m2. Niezasadny jest także zarzut błędnej kwalifikacji konstrukcji przedmiotowego budynku jako dwukondygnacyjnego a nie jednokondygnacyjnego z antresolą. WINB słusznie wskazał na istotne ustalenia w sprawie w tym zakresie tj. że jedynie z wyłączeniem ciągu komunikacyjnego (schodów pomiędzy parterem a piętrem) strop znajduje się nad całą powierzchnią parteru budynku a ponadto na wyższej kondygnacji budynku (tj. na antresoli według Skarżącego) zostały wydzielone dwa pomieszczenia oddzielone ścianami. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17 kwietnia 2023 r. (sygn. II OSK 1207/20), że z powyższej definicji wynika, iż antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego wydzielona z jednej przestrzeni – co wskazuje na jednoprzestrzenność pomieszczenia lub kondygnacji z antresolą. Zatem jeżeli mamy do czynienia z antresolą pomieszczenia, to antresola taka musi być "wydzielona" właśnie z przestrzeni tego pomieszczenia i zarazem otwarta na to pomieszczenie. Zachowany musi być zatem wymóg jednoprzestrzenności takiego pomieszczenia, co także oznacza, że antresola nie może być zamknięta przegrodami budowlanymi (ścianami) od strony wnętrza, z którego jest wydzielona (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 marca 2022 r. sygn. II SA/Sz 1251/22). Nawet zatem gdyby przyjąć, jak twierdzi Skarżący, że otwór w stropie obejmuje większą powierzchnię niż tylko konieczną, aby zapewnić wejście na wyższą kondygnację (miejsce na schody), to sam fakt, że przestrzeń nad stropem jest nie jest podzielona na dwa pomieszczenia wyklucza, że mamy do czynienia z antresolą. Niezasadność stanowiska Skarżącego skutkuje stwierdzeniem, że organ słusznie uznał, iż budynek Skarżącego jest obiektem dwukondygnacyjnym o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, co w konsekwencji oznaczało konieczność wstrzymania jego budowy w ramach postępowania legalizacyjnego. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.