II SA/Bd 510/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Katarzyna Korycka Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1.uchyla zaskarżoną decyzję, 2.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...] (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. [...], Wójt Gminy L., po rozpoznaniu wniosku K. K. (skarżącej spółki) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 8,0 MW z możliwością realizacji w etapach, każdy o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i powierzchni zabudowy do 8,2000 ha na terenie działek nr [...] 220/1, 393/2, 394, 210, 228, 239 położonych w obrębie ewidencyjnym W. , gm. L.. W odwołaniu M. S. od decyzji Wójta zwrócono uwagę, że dla terenu inwestycji nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie ustalono ewentualnego oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2024 r. znak [...] r. uchylono decyzję organu I instancji i odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji Zdaniem Kolegium, skoro w obowiązującym na terenie inwestycji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano dla terenu obejmującego wymienione działki lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a nadto brak jest odpowiedniego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, to nie jest możliwe zrealizowanie farmy fotowoltaicznej o mocy większej niż 500 kW we wskazanej we wniosku lokalizacji. K. K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, - art. 61 ust. 1 pkt 1 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 4 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, - art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej instalacji wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, - art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ustawy Prawo energetyczne w zw. z Obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie polityki energetycznej państwa do 2040 r. oraz w zw. z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych poprzez ich niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę interesu publicznego i słusznego interesu obywateli, - art. 8 § 2 i art. 7a § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od dotychczasowej praktyki organów administracyjnych i uznanie, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma zastosowania, - art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 10 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dowodów, z których wynika, że w sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nieprawidłowe uzasadnienie decyzji i niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie. Na tej podstawie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na rzecz postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła reformatoryjna decyzja organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej opisanej na wstępie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji powinna być uzależniona od spełnienia przez nią wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 997, w skrócie "u.p.z.p."), ponieważ przy budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 tej ustawy. Gdyby nawet dopuścić możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy stosując wykładnię literalną opartą na treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p, to również wydanie decyzji pozytywnej nie jest prawidłowe, gdyż należy uwzględnić art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Kolegium oparło swoje stanowisko na: - wykładni systemowej, zgodnie z którą stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, to jest art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.; - uzasadnieniu projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr [...]), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji; - przyjęciu, że planowana inwestycja ma polegać na zabudowie produkcyjnej, do której nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Należy zaznaczyć, że w kwestii wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zaznaczyły się w orzecznictwie dwa stanowiska. Zwrócił na to również uwagę organ odwoławczy przywołując stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 392/21 oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd zauważa jednak, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominująca stała się wykładania językowa art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA): z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2461/22, z 1 marca 2023r., sygn. akt II OSK 159/23, z 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 202/23, z 13 czerwca 2023r., sygn. akt II OSK 964/23, z 25 maja 2023r., sygn. akt II OSK 805/23,publ. CBOIS). W licznych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii, a brzmienie tego przepisu w analizowanym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wskazał jednocześnie, że poprzestanie na wykładni językowej nie zawsze wystarcza do prawidłowej rekonstrukcji obowiązującej normy, a pozajęzykowe metody wykładni należy traktować jako "współdziałające" z metodą wykładni językowej (wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 731/15, z 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 267/11). Służą one nie tylko modyfikacji wyniku uzyskanego przy użyciu metody językowej, ale - w zależności od danego przypadku - mogą również posłużyć wzmocnieniu jego uzasadnienia. W tych warunkach, w świetle dominującego orzecznictwa NSA systemowa wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odwołująca się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie jest właściwa. Jako błędne NSA uznaje powiązanie wskazanych w decyzjach organów orzekających w sprawie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jako powiązanych w kontekście wykładni systemowej – z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Z tych też względów dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odwołanie się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie można uznać za zastosowanie systemowej metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Analiza art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dokonana z perspektywy tych unormowań, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni. Skoro bowiem ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić. W aktualnym orzecznictwie podkreśla się, że wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w wyniku której dochodzi do wyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW spod regulacji tego przepisu, należy uznać za dokonaną z naruszeniem zasady wolności zabudowy, wywodzonej z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), których systemowe powiązanie z przepisami u.p.z.p. prowadzi do jej urzeczywistnienia między innymi w procesie stosowania prawa - ustalania warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 202/23 NSA stwierdził, że przy jednoznacznym brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie znajduje dostatecznej racji odwoływanie się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656). Gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie wyłączenia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. od instalacji mikroinstalacji, to nie byłoby prawnych przeszkód do wprowadzenia takiego ograniczenia w znowelizowanym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Mimo tego, że co do zasady można przy dokonywaniu wykładni przepisów wspierać się posiłkowo uzasadnieniem do projektu ustawy, to jednak należy w tym względzie mieć świadomość, że uzasadnienie to nie jest wypowiedzią ustawodawcy, lecz projektodawcy. Zatem uzasadnieniu temu daleko jest do miana wykładni autentycznej". Zasadne jest zatem stanowisko strony skarżącej także w kontekście dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (publ. Dz.U.UE.L.2018.328.82). Nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów ww. dyrektywy. Jednym z tych celów, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii (vide: wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. II OSK 1482/21, dostępny jw.). Mając na uwadze powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje jako swoje, skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że jest ono podzielane w aktualnym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (vide wyroki: z 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1591/21, z 9 listopada 2022 r. sygn. II SA/Bd 209/22, z 7 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 992/22, z 14 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 927/22, z 6 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Bd 1288/22, dostępne jw.). Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, w zakresie w jakim oparta została o wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykluczającą tę inwestycję z hipotezy ww. przepisu, jest zatem wadliwa. Organy nie mogą powoływać się na brak spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 (lub pkt 2) u.p.z.p., skoro z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. expressis verbis wynika, że warunki te wobec instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, są pomijane. Ponownie rozpoznając sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, organ uwzględni stanowisko oraz ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Doprecyzowania również wymaga niejednoznaczność określenia zamierzenia inwestycyjnego jako polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "o łącznej mocy do 8,0 MW z możliwością realizacji w etapach – każdy o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na oznaczonych działkach w ewidencji gruntów i budynków. Nie wynika z tak ogólnikowego określenia przedmiotu inwestycji to, czy planowane jest przedsięwzięcie polegające na budowie jednego zespołu do 8 farm fotowoltaicznych, który będzie składał się z 8 instalacji (każda o mocy do 1 MW) jedynie z możliwością jego realizacji w etapach. Czy inwestor zamierza budować 8 odrębnych farm fotowoltaicznych o mocy do 1MW każda, czy jednej farmy o łącznej mocy do 8 MW. Ze wskazanych powodów, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zasądzony na rzecz strony skarżącej, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zwrot niezbędnych kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy w wysokości 500 zł.