II SA/Bd 511/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Jolanty Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie dokonania czynności oględzin stanu technicznego budynku mieszkalnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2006r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania Jolanty Ś. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] 2006r. nr [..] odmawiającą dokonania oględzin stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. na podstawie art. 102 kpa i orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Stan faktyczny w świetle treści uzasadnienia powyższej decyzji oraz materiałów zawartych w aktach administracyjnych przedstawia się następująco: Na wniosek Jolanty Ś. - współwłaścicielki w 1/8 części budynku przy ul. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej jego stanu technicznego, które zakończył w dniu [...] 2005r. decyzją umarzającą to postępowanie jako bezprzedmiotowe. Uchylając w dniu 4 listopada 2005r. wymienioną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na konieczność wydania merytorycznego rozstrzygnięcia po uzupełnieniu materiału dowodowego w zakresie stanu własności budynku oraz sprawowanego nad nim zarządu. W związku z tym w ramach ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wobec niemożności ustalenia miejsca pobytu współwłaścicieli w % części (4/8) budynku - Marii i Mariana D., względnie ich spadkobierców, wystąpił w dniu [...] 2006r. do Sądu Rejonowego w B. o ustanowienie przedstawiciela (kuratora) reprezentującego w toku postępowania ich interesy. Jednocześnie w dniu 6 stycznia 2006r. wydał na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania przez Sąd złożonego wniosku, które to postanowienie nie zostało przez strony zaskarżone. Pismem z dnia [...] 2006r., ponowionym w dniu [...] 2006r. Jolanta Ś. powołując się na art. 102 kpa zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dokonanie oględzin budynku pod kątem jego stanu technicznego w związku z niebezpieczeństwem wynikającym dla mieszkańców i dla osób postronnych ze stale pogarszającego się tegoż stanu. Konkretnie zaś wyżej wymieniona wskazała na skorodowanie i odsłonięcie konstrukcji metalowych balkonów. Nie uwzględniając wniosku Jolanty Ś. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z dnia [...] 2006r. odmówił dokonania czynności w postaci oględzin przedmiotowego budynku stwierdzając, iż nie zachodzi niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej, a tym samym zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, czy też poważna szkoda dla interesu społecznego, w związku z czym brak jest przesłanek do przeprowadzenia po zawieszeniu postępowania żądanej czynności w oparciu o art. 102 kpa. Odwołując się od powyższej decyzji Jolanta Ś. podniosła, iż z uwagi na uchylenie w ciągu [...] 2005r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, uprzednio dokonane czynności jako wadliwe winny być powtórzone przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia oraz, że istnieją podstawy do przeprowadzenia oględzin na podstawie art. 102 kpa, zaś przeciąganie postępowania w czasie może budzić domniemanie, że organ nie zamierza wydać kończącej je decyzji. W uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] 2006r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że oględziny są środkiem dowodowym, a zatem odmowa ich przeprowadzenia winna nastąpić w formie postanowienia. Poza tym okresowe kontrole 5-letnia i roczna, a także oględziny budynku dokonane w dniu [...] 2005r. nie wykazały zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, aczkolwiek stwierdzono, że obiekt ten wymaga poprawy stanu technicznego, który jest niezadowalający. W związku z tym wniosek, o przeprowadzenie powyższej czynności jako niezbędnej zgodnie z art. 102 kpa, jest bezzasadny. Jednak po podjęciu zawieszonego postępowania przed rozpatrzeniem sprawy co do istoty należy ustalić stan faktyczny, tj. aktualny stan techniczny budynku. Jolanta Ś. zaskarżyła decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o wydanie wyroku obligującego organ do wydania decyzji o dokonaniu oględzin w myśl art. 102 kpa. Zdaniem skarżącej organ I instancji słusznie podjął rozstrzygnięcie w formie decyzji umożliwiając jej skorzystanie ze środka odwoławczego ( zapewnił tym samym realizację zasady dwuinstancyjności). Zaskarżona decyzja zaś umarzając zainicjowane przez nią postępowanie wpadkowe, unicestwia jej pierwotne wnioski dotyczące postępowanie pozostawiając je bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Tymczasem przeprowadzenie oględzin jest konieczne celem rzetelnego ustalenia stanu technicznego budynku, przy czym merytoryczne argumenty w tym zakresie zawarła w pismach z [...] i [...] 2005r. Skarżąca zwróciła uwagę w szczególności na zły stan konstrukcji balkonowych stanowiący realne zagrożenie dla życia i zdrowia. Nadto ze skargi wynika, że niezrozumiałe jest dla skarżącej uzasadnienie kwestionowanej decyzji, w którym z jednej strony stwierdza się, że organ nie może przeprowadzić dowodu, gdy postępowanie w sprawie jest zawieszone, a wniosek o dokonanie czynności niezbędnej w trybie art. 102 kpa jest bezzasadny, zaś z drugiej strony zaznacza się, że czynność oględzin i tak przeprowadzona zostać musi po odwieszeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wniosek o dokonanie oględzin budynku jest wnioskiem dowodowym, a czynność oględzin jest środkiem dowodowym w ramach postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. Śląskiej 11. Nie mające charakteru merytorycznego rozstrzygnięcie w przedmiocie oględzin nie kończy zatem odrębnej, samodzielnej sprawy administracyjnej, lecz stanowi element jednego tego samego postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do tegoż budynku. Zgodnie zaś z art. 123 kpa w toku postępowania, organ administracji publicznej wydaje postanowienia dotyczące wynikłych w nim kwestii nie rozstrzygających o istocie sprawy. W związku z powyższym odmowa przeprowadzenia oględzin budynku, jak trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, winna nastąpi w formie postanowienia. Wydanie bez prawnych ku temu podstaw przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] 2006r. decyzji zamiast postanowienia skutkować musiało uchyleniem tej decyzji przez organ odwoławczy i umorzeniem przezeń postępowania pierwszoinstancyjnego jako bezprzedmiotowego (skoro kwestia oględzin nie mogła podlegać rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym). Aktualnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego obligowany jest rozpatrzyć zawarty w pismach skarżącej z dnia [...] 2006r. wniosek dowodowy nadając swemu rozstrzygnięciu właściwą formę· Jakkolwiek w przypadku nie uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu na postanowienie w tym przedmiocie nie służy zażalenie, stosownie do art. 142 kpa istnieje możliwość zaskarżenia go w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie dotyczące stanu technicznego budynku. Wystąpienie do Sądu Rejonowego w B. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o ustanowienie kuratora w związku z niemożnością ustalenia aktualnego adresu Marii i Mariana D. - współwłaścicieli w 1/2 części budynku przy ul. [...] należy traktować jako złożenie wniosku, o którym mowa wart. 34 § 1 kpa, to jest o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Przedstawiciel ten winien reprezentować ich interesy jako stron zainicjowanego przez skarżącą w dniu [...] 2004r. postępowania. W razie wydawania decyzji administracyjnej związanej z niewłaściwym stanem faktycznym obiektu budowlanego winna być ona skierowana do wszystkich jego współwłaścicieli (niezależnie od wielkości udziałów we współwłasności). Ustanowienie natomiast kuratora w stosunku do części nieruchomości byłoby niezbędne w sytuacji przewidzianej wart. 30 § 5 kpa w razie śmierci małż. D. (brak o tym jakiejkolwiek informacji). Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego stanowiskiem, które skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, wystąpienie organu administracji publicznej do sądu powszechnego z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż czynność ta ma charakter procesowy, a zagadnienie wstępne, o którym mowa wart. 97 § 1 pkt 4 kpa, to zagadnienie materialnoprawne, samoistne należące do właściwości innego organu lub sądu, zagadnienie od rozstrzygnięcia którego zależy wynik sprawy głównej (vide m.in. wyrok z 2 listopada 1999r. sygn. II SA/Kr 78/98). Niemniej mimo wadliwości, prawomocne, nie zaskarżone przez strony postanowienie z dnia [...] 2006r. o zawieszeniu z powyższego powodu w niniejszej sprawie postępowania, pozostaje w obrocie prawnym. Skutkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest wstrzymanie dalszego jego biegu, co oznacza przede wszystkim niedopuszczalność podejmowania czynności procesowych. Wyjątek w tym zakresie przewiduje art. 102 kpa. Zgodnie z zawartym w nim unormowaniem organ administracji publicznej może w czasie zawieszenia postępowania dokonywać czynności niezbędnych, czyli takich, bez których nie można się obejść , przy czym muszą one mieć na celu zapobieżenie niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Powyższa wyjątkowa regulacja nie może być interpretowana rozszerzająco. Zauważyć w tym miejscu należy, że ze względu na wskazane w nim dobra chronione przepis art. 102 kpa dotyczący tylko zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 3 kpa, bowiem w razie wystąpienia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, mimo przesłanki do zawieszenia postępowania określonej wart. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowania w myśl art. 100 § 2 kpa nie zawiesza się, a organ obligowany jest zagadnienie wstępne rozstrzygnąć we własnym zakresie. Rzecz zrozumiała, że organ nie jest kompetentny do wyznaczenia przedstawiciela dla osoby nieobecnej, co dodatkowo potwierdza nieprawidłowość zawieszenia postępowania na mocy pkt 4 cyt. przepisu z racji wystąpienia do Sądu Rejonowego w B. z wnioskiem w tym przedmiocie. Niemniej w niniejszej sprawie aczkolwiek kontrola pięcioletnia i roczna oraz oględziny wykazały m.in. niezadowalający stan techniczny ścian nośnych i balkonów domu przy ul. [...], to podzielić należy wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, iż stan ten nie stwarza zagrożenia, o którym mowa wart. 102 kpa, uzasadniającego dokonanie kolejnych oględzin budynku w czasie zawieszenia postępowania. Umieszczone na ścianie nośnej plomby nie zostały bowiem naruszone co świadczy o braku postępu pęknięć muru, a balkony, mimo uszkodzenia tynków, pod względem konstrukcyjnym znajdują się w stanie dobrym. Rację ma natomiast skarżąca, że przed wydaniem kończącej postępowanie decyzji konieczne jest ustalenie aktualnego stanu technicznego budynku tym bardziej, iż od ostatnich oględzin dokonanych w kwietniu 2005r. upłynął ponad rok. Nie budzi wątpliwości, że już w oparciu o dotychczasowe ustalenia organ nadzoru budowlanego po podjęciu zawieszonego postępowania miały podstawy do wydania w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 decyzji nakładającej na współwłaścicieli domu obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości. Stan budynku mógł jednak w międzyczasie ulec zmianie na gorsze. Stąd potrzeba przeprowadzenia jeszcze jednych, ze szczególnym zwróceniem uwagi na podnoszone przez skarżącą usterki, oględzin, ale już po "odwieszeniu" postępowania, by nałożone przez organ obowiązki zmierzające do poprawy stanu technicznego budynku adekwatne były do poczynionych w ich trakcie spostrzeżeń. W związku z powyższym Sąd nie dopatrzył się niejasności w części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której jest mowa o braku możliwości przeprowadzenia czynności oględzin w okresie zawieszenia postępowania (bowiem brak jest przesłanki niezbędności tej czynności z powodu istnienia zagrożenia wymienionego wart. 102 kpa) oraz konieczność ich dokonania po podjęciu tegoż postępowania (bowiem niezbędne jest zaktualizowanie ustaleń). Zauważyć jednak należy, że w przypadku przeprowadzenia w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez uprawnione podmioty kontroli rocznej (ostatnia taka kontrola, jak wynika z akt administracyjnych, miała miejsce 19 listopada 2004r.), jej ustalenia czyniłyby zbędnym dokonywanie odrębnie oględzin. Jeżeli wyniki oględzin lub kontroli rocznej wymagałyby weryfikacji w aspekcie ewentualnych zagrożeń, organ winien skorzystać z możliwości zobligowania współwłaścicieli budynku do przedstawienia ekspertyzy jego stanu technicznego, stosownie do art. 62 ust. 3 prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej względów nie podzielając zawartej w skardze argumentacji, jak również nie dopatrując się ze strony [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszeń prawa, które należałoby uwzględnić z urzędu, orzeczono, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w sentencji.