II SA/Bd 512/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Miasta Kowala z dnia 10 października 2002 r. nr XXXVIII/166/2002 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. P. W. złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., który stanowi załącznik do w/w uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów § 135, § 137, § 146, § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016 r., poz. 283 - tekst jednolity) w związku z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747 w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania uchwały), poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, polegające na powtarzaniu i modyfikowaniu przepisów ustawowych, tj. zdefiniowanie w Rozdziale § 1 regulaminu wielu wymienionych pojęć: Ponadto Prokurator zarzucił naruszenie: . przepisu § 5 regulaminu, który stanowi niedopuszczalne powtórzenie art. 6 ust. 1 ustawy, . przepisu § 6, który stanowi powtórzenie art. 6 ust. 2 ustawy, . w przepisie § 7 Rada określiła elementy umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenia ścieków, gdy tymczasem tego typu regulacja nie ma swojego umocowania w delegacji ustawowej, co więcej kształtuje elementy treściowe umowy w sposób odmienny od woli ustawodawcy, pomija bowiem okoliczność podaną przez ustawodawcę w art. 6 ust. 3 pkt. 5, zastępując ją inną, nie przewidzianą ustawą, . przepisu § 8, który stanowi powtórzenie art. 6 ust. 4 ustawy, . przepisu § 9, który stanowi powtórzenie art. 6 ust. 5 ustawy, . przepisu § 10, który stanowi powtórzenie art. 6 ust. 6 ustawy, . w przepisie § 12 bez upoważniania ustawowego określono warunek wygaśnięcia umowy. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 1, § 5, §6, § 7, § 8, § 9, § 10 i § 12 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] października 2002 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska K. wniosła na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania podnosząc, iż zaskarżona uchwała nie funkcjonuje w obrocie prawnym - pozostawała w obrocie prawnym do dnia [...] lutego 2010 r., albowiem w dniu [...] lutego 2010 r., mocą uchwały Burmistrz Miasta nr [...] utraciła moc, tak jak i uchwała nr [...] z dnia [...].12.2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy M. K.. Rada Miejska K. uznała, że wyeliminowanie z obrotu prawnego w roku 2010 zaskarżonej uchwały spowodowało, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co winno skutkować jego umorzeniem. Na rozprawie skarżący cofnął skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a.", skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Stosownie zaś do art. 161 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie cofnięcie skargi nie powoduje utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności, gdyż uchwała została już uchylona. Należy jednak zwrócić uwagę na odmienne skutki uchylenia uchwały przez organ samorządu terytorialnego, od rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, który posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Uchylenie zaskarżonej uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od momentu uchwalenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., II OSK378/13,www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się, że zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, LEX nr 434897; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwały nie czyni więc zbędnym rozpoznania skargi na uchwałę i wydania przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., II FSK 2735/12, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06; z dnia 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z dnia 13 września 2006 r., II OSK 758/06, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz Trybunału Konstytucyjnego (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., K 910/93, OTK 1994 r., cz. I, poz. 7). Dla stwierdzenia, że w konsekwencji uchylenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ze skargi na tę uchyloną uchwałę, konieczne byłoby wykazanie, że chociaż formalnie skutki uchylenia uchwały są odmienne od skutków stwierdzenia jej nieważności, to w stanie danej sprawy, wskutek uchylenia zaskarżonej uchwały osiągnięto w istocie taki efekt prawny, jakby została stwierdzona nieważności uchwały. Natomiast, jeżeli zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba jej weryfikacji. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie o zgodności uchwały z prawem co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Uchylenie zatem uchwały nie jest równoznaczne z brakiem możliwości wywoływania przez nią skutków prawnych, bowiem określała ona obowiązki adresatów jej norm od momentu wejścia w życie do czasu utraty mocy obowiązującej. Zaskarżona uchwała została jednak uchwalona w 2002r. i wyeliminowana z obrotu w 2010r. Nie obowiązuje więc już 8 lat. Skarżący nie wskazywał na żadne okoliczności mogące świadczyć o tym, że pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały i podjęcia kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie, nadal zaskarżona uchwała wywołuje jakiekolwiek skutki prawne pozwalające na uznanie, że jej kontrola jest nadal celowa. W tych okolicznościach brak jest przesłanek dających podstawy do stwierdzenia, że cofnięcie skargi jest niedopuszczalne. Sąd stwierdził więc, że w niniejszej sprawie skarżący skutecznie cofnął skargę. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 60 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia