II SA/Bd 513/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], którą odmówiono A. S. (dalej określany jako Skarżący) przyznania zasiłku celowego w związku ze zdarzeniem noszącym znamiona klęski żywiołowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej powoływana jako kpa) w związku z art. 107 ust. 4a oraz art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej powoływana jako ups). Powodem wydania decyzji odmownej był brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej Skarżącego, co było niezbędne do rozpatrzenia wniosku o udzielenie pomocy. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta I. wniósł Skarżący, zarzucając błędne ustalenie przez organ, że nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego poprzez uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, w sytuacji gdy w rzeczywistości nie doszło do jednoznacznego sformułowania odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, jak i do unikania ustalenia terminu lub miejsca jego przeprowadzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną, powołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą wydania decyzji był art. 107 ust. 4a ups, w myśl którego niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a ups, które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy strony z organem, a odmowa tej współpracy z mocy ustawy o pomocy społecznej jest traktowana jako naruszenie przez nią obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej. Organ podał, że 1 sierpnia 2023 r. pracownik socjalny nie zastał Skarżącego w miejscu jego zamieszkania. Ustalił, że ww. jest hospitalizowany. Kolejny raz pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania Skarżącego 7 sierpnia 2023 r. i także nikogo nie zastał w domu. Następnie pismem z 8 sierpnia 2023 r. wezwano Skarżącego do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w celu ustalenia daty przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i ustalenia sytuacji związanej ze złożonym wnioskiem. Pismo to zostało doręczone 18 sierpnia 2023 r. Kolejną próbę kontaktu ze Skarżącym pracownik socjalny podjął 28 sierpnia 2023 r. Tego dnia także nie zastał nikogo w domu. Z powyższych ustaleń wynika, że podejmowano próby kontaktu ze Skarżącym w miejscu jego zamieszkania w okresie od 1 do 28 sierpnia 2023 r. (trzy wizyty pracownika socjalnego) oraz wysłano wezwanie do stawiennictwa. W konsekwencji, organ I instancji wydał [...] października 2023 r. decyzję nr [...], którą odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] grudnia 2023 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w I. pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. skierowanym zarówno do Skarżącego, jak i do jego pełnomocnika, zaproponował do wyboru 5 terminów do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego między 3 a 12 stycznia 2024 r. Organ nie otrzymał żadnej odpowiedzi na ww. pismo. W dniu 16 stycznia 2024 r. pracownicy socjalni udali się do mieszkania Skarżącego i zastali Skarżącego i jego małżonkę. Po wyjaśnieniu celu wizyty Skarżący i jego małżonka odmówili zgody na przeprowadzenie wywiadu, twierdząc, że dane dotyczące sytuacji materialno-bytowej są poufne, a sprawa miała miejsce 2 lata temu. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dołożył należytych starań, aby doszło do przeprowadzenia ze Skarżącym wywiadu środowiskowego, który jest niezbędny w postępowaniu prowadzonym o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Z zebranych dokumentów jednoznacznie wynika, że Skarżący wielokrotnie unikał przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, nie odpowiadając na żadne formy kontaktu ze strony pracowników MOPS. Kiedy po wielokrotnych próbach kontaktu doszło w dniu 16 stycznia 2024 r. do osobistego spotkania w lokalu Skarżącego, wówczas jednoznacznie odmówił on przeprowadzenia z nim wywiadu. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. S., wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta I. i przekazanie sprawy organowi I Instancji. Skarżący ww. decyzji zarzucił: a) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 107 ust. 4a ups poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że odmówił udzielenia wywiadu środowiskowego, podczas gdy z przepisu tego wynika nakaz dostosowania formy jego przeprowadzenia do sytuacji, w jakiej znajduje się beneficjent świadczenia, w tym do jego sytuacji zdrowotnej; b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 i 8 § 1 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności polegające na niewykazaniu przez organ, dlaczego w danej sytuacji i z jakiego powodu przy ustalaniu daty, miejsca i sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego organ nie uwzględnił zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady proporcjonalności i równego traktowania; - art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie istnienia i podstawy faktycznej oraz prawnej wydanej decyzji; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa i winna być uchylona. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie organ I instancji bez wnikliwej oceny całokształtu okoliczności zaistniałych w dniu próby podjęcia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie ustalił czynników zdrowotnych mających wpływ na utrudniony kontakt ze Skarżącym w miejscu zamieszkania. Stan zdrowia Skarżącego uniemożliwia nadal osobiste stawienie się w siedzibie organu. Zatem w przedmiotowej sytuacji, gdy nie jest ustanowiony opiekun prawny dla osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, to w wywiadzie w miejscu zamieszkania powinna uczestniczyć osoba, która sprawuje nad nim opiekę. Osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji może mieć pełną zdolność do czynności prawnych, tak jak to ma miejsce w przypadku Skarżącego. W takim wypadku wystarczy obecność osoby, która sprawuje nad nią opiekę. W tej sytuacji Skarżący wniósł o przybycie organu do siedziby mocodawcy i ustalenie z córką formy komunikacji, w jakiej ewentualnie organ mógłby przeprowadzić wywiad wraz z jego opiekunem, ewentualnie o przeprowadzenie wywiadu/złożenie wyjaśnień z/przez upoważnioną przez Skarżącego córką w siedzibie organu. Zastosowany w sprawie sposób wyznaczenia formy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie może zostać uznany za prawidłowy, tak jak stwierdzenia organu II instancji, który utrzymuje, że zaistniały wystarczające okoliczności do powzięcia przez organ I instancji decyzji o zaistnieniu okoliczności braku zgody Skarżącego na przeprowadzanie wywiadu środowiskowego. W świetle takich ustaleń faktycznych, zdaniem Skarżącego, brak jest podstaw do zastosowania 107 ust. 4a ups. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2024 r. znak: [...], którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania Skarżącemu zasiłku celowego. Sprawa została wszczęta na skutek wniosku Skarżącego o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego noszącego znamiona klęski żywiołowej. Materialnoprawne podstawy wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 2 ust. 1 ups pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej jest wspierania osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups). Zasadnicza oś sporu między stronami niniejszego postępowania dotyczy zasadności odmowy przyznania Skarżącemu zasiłku celowego, przy czym przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był brak współpracy Skarżącego z organem pomocowym sprowadzający się przede wszystkim do uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Sąd w powyższym sporze uznał za zasadne podzielić stanowisko organów. Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 106 ust. 1 ups). Wydanie decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. W tym wypadku stosownie do art. 106 ust. 4 ups, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Powyższe oznacza, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ma charakter obligatoryjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ups i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Co istotne, nie można czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi się liczyć z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego (tak np. NSA w wyrokach z 23.05.2017 r. I OSK 3468/15, z 5.10.2021r. I OSK 583/21). Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania (wyrok NSA z 1.09.2023 r. I OSK 1800/21). Jak wynika z akt sprawy, w okresie następującym po złożeniu przez Skarżącego wniosku, organ pomocowy podejmował wielokrotnie próby nawiązania kontaktu ze Skarżącym celem ustalenia dogodnej daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania. W tym celu, w związku z niezastaniem Skarżącego w miejscu jego zamieszkania, pismem z 8 sierpnia 2023 r. wezwano go do osobistego stawiennictwa w punkcie Terenowego Zespołu Pracy Socjalnej Nr [...] w I., w celu ustalenia daty przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i ustalenia sytuacji związanej ze złożonym wnioskiem. Pismo to zostało doręczone 18 sierpnia 2023 r. Kolejną próbę kontaktu ze Skarżącym pracownik socjalny podjął 28 sierpnia 2023 r. Tego dnia także nie zastał nikogo w domu pod ww. adresem. Z powyższych ustaleń wynika, że podejmowano próby kontaktu ze skarżącym w miejscu jego zamieszkania w okresie od 1 do 28 sierpnia 2023 r. (trzy wizyty pracownika socjalnego) oraz wysłano wezwanie do stawiennictwa odebrane dnia 18 sierpnia 2023 r. Następnie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w I. pismem z [...] grudnia 2023 r. skierowanym zarówno do Skarżącego, jak i do jego pełnomocnika, zaproponował do wyboru 5 terminów do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego między 3 a 12 stycznia 2024 r. Organ nie otrzymał żadnej odpowiedzi na ww. pismo. W dniu 16 stycznia 2024 r. pracownicy socjalni udali się do mieszkania Skarżącego i zastali go oraz jego małżonkę. Jednakże zarówno Skarżący jak i jego małżonka odmówili zgody na przeprowadzenie wywiadu, twierdząc, że dane dotyczące sytuacji materialno-bytowej są poufne, a sprawa miała miejsce 2 lata temu. Podejmowane przez organ wielokrotnie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego okazały się zatem bezskuteczne. Z akt sprawy wynika, że Skarżący miał wiedzę co do konieczności przeprowadzenia tego wywiadu w miejscu i w formie wskazywanej przez organ, a jego przeprowadzenie było niezbędnym warunkiem rozpatrzenia zgłoszonego przez niego żądania, tym bardziej że już w toku postępowania przed organem I instancji Skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości to, że organ dołożył należytych starań w dążeniu do przeprowadzenia ze Skarżącym wywiadu środowiskowego. Z zebranych dokumentów wynika, że Skarżący wielokrotnie unikał przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, nie odpowiadając na żadne formy kontaktu ze strony organu. W szczególności 16 stycznia 2024 r. Skarżący podczas wizyty pracownika organu w miejscu jego zamieszkania jednoznacznie odmówił przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, co wynika z notatki służbowej sporządzonej przez ww. pracownika. Nie budzi wątpliwości to, że utrudnianie lub uniemożliwianie przez Skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może być co do zasady potraktowane jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, skutkiem czego może być odmowa przyznania świadczenia. Wskazać ponadto należy, że miejsce przeprowadzenia wywiadu zostało określone przez prawodawcę w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 893), który stanowi, że wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy podmiotu uprawnionego, albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Podjęte przez organ próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego były zgodne z ww. przepisem. Zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego reguluje w szczególności art. 107 ups. Zgodnie z art. 107 ust. 1, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Co istotne dla rozstrzyganej sprawy, w myśl art. 107 ust. 4a ups, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Skarżący w istocie nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego – co było warunkiem koniecznym udzielenia wnioskowanego świadczenia. Akta niniejszej sprawy potwierdzają, że postępowanie strony skarżącej wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 ups), a w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a ups może skutkować wydaniem decyzji odmownej. Tym samym uznać należy, że zostały spełnione przesłanki wydania decyzji odmownej. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. art. 80 oraz art. 8 kpa są niezasadne. W szczególności brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że stan zdrowia Skarżącego uniemożliwiał przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego. Podkreślenia wymaga, że skarga została złożona przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenia stawianych decyzji zarzutów. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się zatem w niniejszej sprawie uchybień ani tych wywiedzionych w skardze, ani też innych branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935). J. Brzezińska J. Wichrowski M. Pawełczak