II SA/Bd 515/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy w Kęsowie z dnia 28 maja 2019 r. nr XII/49/2019 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Bd 515/19 Uzasadnienie Prokurator Rejonowy w Tucholi złożył skargę na Uchwałę Nr XII/49/2019 Rady Gminy w Kęsowie z dnia 28 maja 2019 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kęsowo na rok 2019. W części dotyczącej punktu 1.5. załącznika do zaskarżonej uchwały, Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa - art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewypełnienie nałożonego przez ustawę obowiązku wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację poszczególnych celów i zadań opieki nad zwierzętarni bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zarzucając powyższe, na podstawie art. 147§ 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały. Rozdział 1 pkt 1.5 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kęsowo na rok 2019 wskazuje, że Rada Gminy w Kęsowie na realizację programu przeznacza środki w wysokości 5.000 zł. W żaden sposób Rada nie wskazała sposobu wydatkowania tychże środków do czego była zobligowana treścią art. 11 a ust 5 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z treścią rzeczonej normy prawnej, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Jakkolwiek treść przedmiotowego programu wskazuje wysokość zabezpieczonych środków to jednak nie ma w nim uregulowań wskazujących na sposób ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenia "program zawiera" oraz "sposób wydatkowania środków" oznaczają przedstawienie w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu ich rozdysponowania ze wskazaniem w jakiej konkretnie wysokości i na jakie poszczególne cele. Brak wskazanego elementu powoduje, że Rada Gminy w Kęsowie, uchwalając program nie wyczerpała zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w uchwale mocą art. 11 a ust 5 u.o.z. (por. wyrok WSA w Krakowie z 4.10.2017 w sprawie II SA/Kr 857/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29.01.2019r w sprawie II SA/Bd 1280/18). Konkludując, uznać należy, że lokalny prawodawca uchybił obowiązującemu prawu przy stanowieniu zaskarżonej uchwały, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały. Wyeliminowanie tylko wadliwej, niepełnej regulacji prawnej naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiło ją koniecznych i niezbędnych elementów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 j.t. ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kęsowo w 2019 r. (dalej: Program, uchwała). Obecnie w orzecznictwie nie ma już sporu co do tego, że uchwała Rady stanowi akt prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122, dalej u.o.z.) rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto, powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Jak wynika z treści powyższych przepisów, wskazanie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu stanowi jego obligatoryjny element. Jego pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zasadnie skarżący zakwestionował pkt 1.5 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż niewłaściwie realizuje on delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W pkt 1.5 wskazano, że przeznacza się z budżetu gminy 2019 r. środki w wysokości 5000 zł, które zabezpieczone są w budżecie Gminy na 2019 r. Rada natomiast pominęła ustalenie sposobu wydatkowania tych środków. Zdaniem Sądu, przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Niewłaściwe jest zatem określenie tylko kwoty na realizację zadań określonych w punkcie 1.5 bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele. Dlatego też pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, istotnie narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17). W konkluzji należy więc stwierdzić, że pkt 1.5 załącznika zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. W zakresie zatem określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu (element obligatoryjny przedmiotowej uchwały) doszło do pominięcia uchwałodawczego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku