II SA/Bd 515/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] marca 2020 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w B. na rok 2020. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. S. B. (dalej "stowarzyszenie") wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na opisaną powyżej uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 26 maja 2020 r. strona skarżąca została zobowiązana do wykazania w terminie 7 dni interesu prawnego bądź określenia naruszenia prawa. W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżące stowarzyszenie na wezwanie Sądu w kwestii posiadania interesu prawnego do zaskarżenia uchwały wyjaśniło, że ma interes prawny w sprawie albowiem opiniowało i ma możliwość bycia jednym z wykonawców zaskarżonego dokumentu. Ponadto ze względu na działania statutowe, sprawa leży w zakresie kompetencji stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola sądowa obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny bada, czy spełnione zostały przesłanki jej dopuszczalności determinujące jej merytoryczne rozpoznanie. Podstawową przesłankę dopuszczalności skargi stanowi legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jest to warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Przy czym, rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej, Sąd nie bada merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego stowarzyszenia do wniesienia skargi. Przepisem art. 50 § 1 p.p.s.a. ustawodawca przyznał uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwóm kategoriom podmiotów, to jest: każdemu kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w przepisach szczególnych, bowiem przepis w § 2 zawiera odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi. Do takich ustaw należy zaliczyć przede wszystkim ustawę z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej także jako "u.s.g.", która w kwestii legitymacji skargowej w art. 101 ust. 1 stanowi, że legitymację do złożenia skargi ma każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organów samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 101 ust. 2a tej ustawy skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot posiadający zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawa materialnego, które zostały naruszone przez wydanie skarżonego aktu. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 277/08). Ponadto, przesłanką wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, lecz także naruszenie tego interesu przez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień lub obowiązków. Sąd administracyjny rozpoznający skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04 oraz z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11). W niniejszej sprawie skarżące stowarzyszenie, dokonując próby wykazania interesu prawnego w uzasadnieniu skargi, podkreśliło, że zaskarżona uchwała Rady Miasta wraz z programem stanowiącym jej załącznik w sposób rażący narusza szeroko pojęty interes społeczny, jak też interes zwierząt objętych programem i opiekunów zwierząt mieszkających na terenie M. B.. Narusza tym samym interes prawny stowarzyszenia. W ocenie Sądu, stowarzyszenie nie wykazało jednak naruszenia interesu prawnego ani uprawnienia w rozumieniu art. 101 u.s.g., co przesądza o braku po jego stronie legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie, a zatem nie otwiera drogi do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest "wtórne" wobec wykazania legitymowania się przez stronę tym interesem. Naruszenie interesu prawnego nie może bowiem wystąpić, jeśli nie może on zostać zidentyfikowany, a więc gdy nie występuje po stronie podmiotu skarżącego. Warunkiem uznania istnienia legitymacji skarżącego w niniejszej sprawie nie może być więc sam fakt posiadania przez niego interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale nie budzące wątpliwości naruszenie takiego interesu prawnego. Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12). Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g., oznacza, że skarżone zachowanie organu samorządowego musi naruszać interes prawny skarżącego charakteryzujący się konkretnością i indywidualnością (osobistym charakterem). Zaś wykazanie, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone zaskarżoną uchwałą jest przesłanką otwierającą drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny zasadności zarzutów skargi), ale nie przesądza o jej uwzględnieniu. Wymaga podkreślenia, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a wyłącznie wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 27 października 2011r. Sygn. akt II OSK 1742/11). Przepis ten nie daje prawa do kwestionowania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego podmiotowi występującemu w ogólnie pojętym interesie publicznym. Brak jest podstaw do inicjowania przez skarżące stowarzyszenie skutecznej kontroli legalności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego poprzez powołanie się na fakt naruszenia interesu społecznego i interesu zwierząt, nawet w razie sprzeczności takiej uchwały z prawem. Judykatura wyklucza, aby jedynie statutowa działalność stanowiła o naruszeniu interesu prawnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1919/10), a zatem sam fakt, że stowarzyszenie ma w zakresie swojej działalności m.in. działalnie na rzecz ochrony zwierząt oraz opieki nad nimi i humanitarnego ich traktowania, czy działalnie na rzecz poprawy komfortu życia, ochrony i pomocy zwierzętom bezdomnym oraz zwierzętom potrzebującym nie świadczy o posiadaniu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały stanowiącej program. Wskazać należy, że podstawą interesu prawnego skarżącego stowarzyszenia mógł być art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 2245 ze zm.), w którym ustawowo przyznano organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy uprawnienie do zaopiniowania projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jednakże, jak wynika z akt sprawy uprawnienie to nie zostało naruszone, gdyż skarżące Stowarzyszenie projekt zaskarżonej uchwały zaopiniowało. Również inne przepisy ustawy o ochronie zwierząt, które przyznają organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, określone uprawnienia, w tym art. 11 ust. 4 oraz art. 40 nie mogą stanowić podstawy dla legitymacji do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę. W art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt stanowi się, że organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego, zaś w art. 40 tej ustawy stanowi się, że organizacje te mogą współdziałać z właściwymi instytucjami państwowymi i samorządowymi w ujawnianiu oraz ściganiu przestępstw i wykroczeń określonych w ustawie. Nie sposób więc z tych przepisów wywieść legitymację do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez skarżące stowarzyszenie skargi na uchwałę określającą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten jest bowiem, jak wynika z art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, jednym z elementów wypełnienia przez gminę jej zadania własnego, jakim jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie i trudno w związku z tym z jego postanowień lub nawet braku wywieść naruszenie uprawnień wynikających z powołanych przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2776/13 – dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Ponadto źródłem interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia nie mogą być postanowienia jego statutu. Interes prawny musi wynikać z normy prawnej, a więc normy powszechnie obowiązującej i ustanowionej przez uprawniony podmiot władzy państwowej. Przyjęcie zaś, że to postanowienia statutu stowarzyszenia decydują o tym, że interes jest prawny oznaczałoby, iż w istocie nie od ustawodawcy, ale od woli stowarzyszenia (jej członków) zależałoby uznanie interesu za prawny. W ocenie NSA, wyrażonej w ww. wyroku z dnia 18 marca 2015 r., postanowienia statutu stowarzyszenia mogą mieć znaczenie dla oceny jego legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tylko wtedy, gdy ustawa odsyła do tych postanowień, tak jak to ma miejsce chociażby w art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. Nie jest natomiast dopuszczalna konstrukcja sprowadzająca się do tego, że stowarzyszenie w statucie postanowi, iż zajmuje się ochroną praw określonych podmiotów i już to będzie wystarczające do uzyskania przez to stowarzyszenie legitymacji skargowej w razie naruszenia tych praw. Z tego powodu nie jest też prawidłowa wykładnia, która przyznaje legitymację skargową organizacjom społecznym, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, w razie naruszenia uprawnień zwierząt. Taka wykładnia nie jest też prawidłowa z tego powodu, że przepisy ustawy o ochronie zwierząt, aczkolwiek wprost stanowią, że zwierzę nie jest rzeczą (art. 1 ust. 1), to jednak nie nadają im podmiotowości prawnej. Nie można więc mówić o uprawnieniach zwierząt, lecz o obowiązku ochrony zwierząt, ciążącym na organach administracji publicznej (art. 1 ust. 3 powołanej ustawy), w wykonaniu którego współdziałają z tymi organami organizacje społeczne, ale na warunkach określonych przez prawo. Jednym z takich warunków jest wymóg dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy, jakim jest wykazanie naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Pomimo wezwania, stowarzyszenie nie wykazało, aby kwestionowana uchwała doprowadziła do naruszenia jego interesu prawnego, które to naruszenie byłoby bezpośrednie, aktualne oraz realne – i w tym aspekcie naruszające istniejący porządek prawny. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że skarżące stowarzyszenie wniosło skargę w imieniu własnym, nie powołało się przy tym na konkretny i zindywidualizowany interes prawny członków tej organizacji, ani nie podnosiło naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia innych osób, w imieniu których mogło wnieść skargę w trybie art. 101 ust. 2a u.s.g. Stowarzyszenie nie wykazało, że spełnia warunki do zakwestionowana przed sądem administracyjnym zaskarżonej uchwały. Indywidualny charakter skargi na tego typu akt oznacza, że tylko ten skarżący, który wykazał konkretne i realne naruszenie w swojej sferze prawnej (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, nałożenie obowiązku) posiada legitymację skargową. Jeszcze raz podkreślić należy, że skoro przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia realnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony, to podstawą legitymacji skargowej stowarzyszenia może być wyłącznie sytuacja, w której naruszone zostało jego prawo, bądź prawo skonkretyzowanej grupy jego członków. Wobec zatem treści powołanych powyżej przepisów art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego przez skarżące stowarzyszenie. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej, skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.