II SA/Bd 518/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 19 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zbigniewa M. i Hanny W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Na oryginale właściwe podpisy II SA/Bd 518/04 UZASADNIENIE Starosta L. decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] na podstawie art.37 pkt. 1 i 4, art.122 ust. 1 pkt 1, art. 123, art. 127 ust 1 i 2, art. 128 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 131 ust. 1 i 2, art. 132 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1223; z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071; z późn. zm.), udzielił dla Jędrzeja Z., Anny Z. oraz Jerzego M. i Franciszka M. pozwolenia wodnego w zakresie piętrzenia i poboru wody z rzeki M. i Kanału [...] dla potrzeb hodowli ryb w ziemnych stawach w gospodarstwie rolno-rybackim C., gmina S., poboru i piętrzenia wody w stawach rybnych C. oraz odprowadzenia ze stawów rybnych C. wody nieprzetworzonej, związanej z cyklem hodowli ryb do rzeki M. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził m.in., że na obszarze zlewni rzeki Mień występuje deficyt wody, tak że całkowite zaspokojenie wszystkich potrzeb użytkowników nie jest możliwe. Szczególnie ważne jest natomiast retencjonowanie wody w okresie letnim. Wskazał, że potrzeby określone przez Zbigniewa M. dla funkcjonowania młyna wodnego w Ż. (przy przepływie ciągłym 0,6 m-/s - około 19 mln m- rocznie), przekraczają średnią wydajność zlewni, która wynosi około 16 mln m- rocznie. Mając na względzie przepis art. 31 ust. 2 Prawa wodnego, który stanowi, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu ekologicznego wód i ekosystemów od nich zależnych, a także marnotrawstwa wody, energii wody, ani wyrządzać szkód, uznał, że należy udzielić pozwolenia wodnoprawnego dla właścicieli stawów rybnych C. przy zachowaniu warunków określonych w decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożyli Hanna W. i Zbigniew M., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania oraz o rozebranie nielegalnych budowli przerzucających wodę z jeziora S. i Ł. nad rzeką M. do stawów rybnych C. Wskazali, że nie ma pozytywnych przesłanek aby można było wydać wnioskodawcom pozwolenie wodnoprawne oraz że organ I instancji naruszył przepis art. 75§1 i 77§1 k.p.a., a także art. 125 pkt 3 Prawa wodnego, nie dopuszczając dowodu z opinii biegłego na okoliczność czy kilka podmiotów może korzystać z wód rzeki M. Uznali, że konieczne jest także przeprowadzenie opinii biegłego w zakresie oceny oddziaływania na środowisko tak jak wskazane to zostało w decyzji Ministra Ochrony Środowiska z dnia 28.12.1998 r. Podkreślili, że zabytkowy młyn wodny w Ż. pozbawiany jest około 80% wody, a Mała Elektrownia Wodna (MEW) w W. około 50 % wody. Zarzucili także organowi I instancji, że nie wstrzymał się z wydaniem zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia ich skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz, że nie uwzględniono faktu nielegalnej przebudowy stawów rybnych w latach 58 - 60 i 78 -81 oraz wybudowania nowego koryta rzeki M. Także Gospodarstwo Rybackie w S. złożyło odwołanie od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej pkt VII tiret drugi oraz pkt X ppkt 2 tiret pierwszy, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że Gospodarstwo Rybackie w S. nie ma żadnego interesu prawnego i faktycznego w ponoszeniu narzuconych zaskarżoną decyzją kosztów w utrzymaniu i eksploatacji jazu wraz z odcinkiem rzeki od budowli piętrzącej do jeziora Ł. oraz, że orzekając o eksploatacji zastawki z węgornią przy jeziorze Ł., orzeczono ponad wniosek stron i niezgodnie z tym wnioskiem, rażąco naruszając tym samym zasady postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia 26.04.2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 4 ust.4, art. 37 pkt 1 i 4, art. 122 ust 1 pkt 1, art. 123, art. 127 ust 1,2 i 6, art. 128 ust. 1, 2, 3, art. 132 ustawy Prawo wodne Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu VII tiret drugi i punktu X ppkt 2 tiret pierwszy, nadając im nowe brzmienie, a mianowicie nakładając na uprawnionych obowiązek obsługi i utrzymania we właściwym stanie technicznym zastawki z węgornią przy jeziorze Ł., a na osoby eksploatujące urządzenia wodne (właścicieli stawów rybnych C.) obowiązek utrzymania we właściwym stanie technicznym zastawki na Kanale Ł. w km 1+800 wraz z odcinkiem rzeki od budowli piętrzącej do jeziora Ł. tj. od km 1+800 do km 3+070. W pozostałej części Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji, co do uchylenia w części decyzji organu I instancji, Wojewoda wyjaśnił, że Prawo wodne nie stwarza możliwości obciążenia dodatkowymi obowiązkami stron postępowania w celu uzupełnienia uprawnienia przez wnioskodawcę i to bez odszkodowania oraz, że rozstrzygnięcie tej kwestii powinno odbyć się w trybie postępowania cywilnego. Co do zarzutów przedstawionych przez Z. M. i H. W. Wojewoda stwierdził, że w sprawie niniejszej nie zachodzą warunki wymienione w przepisie art. 126 Prawa wodnego, uzasadniające odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego, że wniosek o uzupełnienie pozwolenia wodnoprawnego spełnił wymogi formalne wynikające z przepisu art. 131 i 132 Prawa wodnego, że organ I instancji wydając pozwolenie wodnoprawne i określając warunki jego wykonania uwzględnił potrzeby innych użytkowników rzeki M. i warunki hydrologiczne tej rzeki, że kwestia ewentualnego rozebrania budowli przerzucającej wodę z jeziora S. i Ł. nad rzeką M. do stawów rybnych C. nie ma związku z rozpatrywanym odwołaniem w trybie przepisów Prawa wodnego, może być natomiast rozpatrywana w trybie przepisów Prawa budowlanego. Ponadto wyjaśnił, że przepisy Prawa wodnego nie wymagają sporządzenia opinii biegłego na okoliczność czy kilka podmiotów może korzystać z wód rzeki M., ani raportu o oddziaływaniu na środowisko dla prowadzonych postępowań i wydawania pozwoleń wodnoprawnych dla istniejących zakładów, są to bowiem pozwolenia środowiskowe, regulujące działalność związaną z funkcjonowaniem istniejących zakładów, obiektów lub instalacji. Tylko pozwolenia wodnoprawne w zakresie wykonywania urządzeń wodnych, poboru wód podziemnych i rolniczego wykorzystywania ścieków, zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 4 Prawa wodnego, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wskazał, że słusznie organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę zastosował przepis art. 123 Prawa wodnego, który określa hierarchię dostępu do wody, pierwszeństwo dając zakładom zaopatrującym ludność w wodę, a następnie zakładom, w których korzystanie z wody przyczynia się do zwiększenia naturalnej i sztucznej retencji lub poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym, który to przepis ma zastosowanie w sytuacjach konfliktów - gdy potrzeby korzystania z wody nie mogą zostać równocześnie, w pełni zaspokojone ze względu na stan zasobów wodnych. Podkreślił, że teza skarżących o pozbawieniu młyna wodnego w Ż. około 80% wody, a małej elektrowni wodnej w miejscowości W. około 50% wody z powodu działalności stawów rybnych C., jest zbyt daleko idąca i nie została udokumentowana w toczącym się postępowaniu wodnoprawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z M. i H. W. wnieśli o: wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w pkt I - piętrzenie i pobór wody z Kanału Ł. dla potrzeb hodowli ryb w ziemnych stawach w gospodarstwie rolno - rybackim C., z powodu naruszenia ich interesów; uzależnienie wydania pozwolenia wodnoprawnego od wyjaśnienia legalności przebudowy i rozbudowy stawów, koryta rzeki M., legalności decyzji o piętrzeniu jezior S. i Ł w aspekcie obniżenia bonitacji gruntu na wskutek podtopień oraz zamulenia i zarastania jeziora Ś. z powodu zrzutów wody ze stawów rybnych C. i od rozebrania nielegalnie wzniesionych budowli przerzucających wodę z jeziora S. i Ł. nad rzeką M. do stawów rybnych C. Podnieśli także, że nie zostali zapoznani z zebranym materiałem przed wydaniem decyzji przez Wojewodę. W piśmie z dnia [...] 04 r. skarżący dodatkowo sprecyzowali swoje żądania w ten sposób, że wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i wskazał m.in., że dokonując kontroli instancyjnej nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby, ani nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w rozpatrywanej sprawie, w rozumieniu art. 136 k.p.a, w ramach swych uprawnień kontrolnych oceniał zgromadzony materiał dowodowy uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, nie doszło więc do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Ponadto przytoczył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżących. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.02 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sądy te sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd bada, czy przy podejmowaniu decyzji administracyjnej, czy też innych aktów, nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego. Przy czym Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a.]. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z przepisem art. 134§ 1 p.p.s.a. podstawą wyrokowania przez Sąd są akta sprawy organu administracji publicznej rozumiane jako cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu obu instancji umożliwiający przeprowadzenie Sądowi kontroli do jakiej został ustawowo powołany. Tylko wyjątkowo, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające i to tylko z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przede wszystkim wskazać należy, że z przedłożonych Sądowi akt nie wynika, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone w terminie, wynikającym z przepisu art. 123 § 2 k.p.a., to jest w ciągu 14 dni licząc od dnia doręczenia decyzji stronom. Brak jest bowiem w aktach administracyjnych dowodu doręczenia stronom decyzji organu I instancji, na podstawie którego można by ustalić datę doręczenia tej decyzji, a następnie obliczyć termin do wniesienia od niej odwołania. Ma to istotne znaczenie, jeżeli weźmie się pod uwagę to, że obowiązkiem organu odwoławczego wynikającym z art. 134 k.p.a. jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy odwołanie wniesione zostało w terminie. Uchybienie tego terminu skutkuje tym, że po pierwsze - decyzja organu I instancji staje się ostateczna, a po drugie - organ odwoławczy stwierdza wówczas w drodze ostatecznego postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Brak w aktach administracyjnych sprawia, że niemożliwym było jednoznaczne stwierdzenie przez Sąd zachowania przez strony omawianego terminu, a jednocześnie wykluczenie sytuacji, w której organ odwoławczy rozstrzygnąłby w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu I instancji. Zauważyć należy, że nieważną byłaby decyzja organu II instancji wydana w sprawie, w której odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu (art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a.). Dodatkowo wskazać należy, że w aktach przedstawionych sądowi brak jest wniosku adresatów pozwolenia wodnoprawnego o jego wydanie, co uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ oraz spełnienie przez strony warunków, jakim wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego powinien odpowiadać, wynikającym z przepisu art. 131 ust. 2 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229; z późn zm.) W szczególności nie jest wiadome czy i jakie oprócz operatu wodnoprawnego i instrukcji gospodarowania wodą, dokumenty do wniosku załączono i co z nich wynika istotnego dla prowadzenia postępowania wodnoprawnego oraz czy były wystarczające do wydania decyzji w brzmieniu zaprezentowanym przez organ I instancji. Wątpliwości budzi to, czy prawidłowo ustalono to, kto jest właścicielem całego obiektu dla którego wydano pozwolenie wodnoprawne oraz jaki teren faktycznie ten obiekt zajmuje. Nie załączono także protokołu z rozprawy administracyjnej, która była przeprowadzona w dniu 7.03.2003 r. i na której padały według twierdzeń skarżących istotne zarzuty co do trybu postępowania, czego Sąd nie mógł ocenić w niniejszym postępowaniu, a co może mieć znaczenie dla ustalenia prawidłowości prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego. Brak jest w aktach także pisma skarżących z dnia [...] 2003 r. zawierającego uwagi do projektu pozwolenia wodnoprawnego, które zostało okazane Sądowi na rozprawie w dniu 19.10.2004 r., a którego treść przeczy twierdzeniom organu I instancji, zawartym w uzasadnieniu jego decyzji, jakoby skarżący nie wnieśli oficjalnie żadnych uwag do projektu decyzji. Akta nie zawierają także dokumentów, o których mowa w art. 126 pkt 1 prawa wodnego. Nie można więc stwierdzić, czy słuszny jest zarzut skarżących o spełnieniu przesłanek do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Jest to o tyle istotne, że organ II instancji mocno akcentuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji to, że żaden przypadek, w którym organ może odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego nie występuje w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki M., które to twierdzenie, w tej sytuacji pozostaje poza kontrolą Sądu. Wystąpienie powyżej omówionych braków w aktach sprawy administracyjnej, w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany jest wyrokować właśnie na podstawie akt sprawy, skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i wstrzymaniem wykonania tejże decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., ponieważ nie można wykluczyć tego, że organ administracji publicznej podjął rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pomimo tego, że nie dysponował dokumentami, które były niezbędne do przeprowadzenia prawidłowego postępowania wodnoprawnego.