II SA/Bd 519/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi R.K. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 520 ( pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., na podstawie art. 104 w związku z art. 138 Kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) uchylił w całości decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...], mocą której: 1. na inwestora R.K., nałożono obowiązek: - dokonania rozbiórki murowanej ściany szczytowej budowlanego obiektu oddalonej ok. 1 m od granicy z działką przy ul. K. oraz - przedłożenia projektu budowlanego zamiennego odpowiedniego do zakresu zmian, 2. uznano obowiązek określony w punkcie 1 tejże decyzji za wykonany, oraz orzeczono w przedmiocie: - zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez inwestora R.K. dnia [...] września 2000 r., - udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz stwierdzenia wykonania robót objętych pozwoleniem, - nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego) w tym zakresie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Rozstrzygnięcie swoje organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania: Budowa budynku warsztatu elektryki samochodowej z dwoma garażami na działce Nr [...] przy ul. K. [...] w [...], którego inwestorem jest R.K., prowadzona była w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...]. W trakcie prowadzenia robót budowlanych, inwestor zmienił zakres prac w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podczas kontroli budowy w dniu [...] lipca 2000 r., stwierdzono, że długość budynku została przedłużona z [...] m do [...] m, a odległość od granicy sąsiadów zmniejszyła się z [...] m do [...] m. Po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i naprawczym, przedmiotowa sprawa była już rozstrzygnięta decyzjami ostatecznymi, które zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2000 r., Nr [...] utrzymano w mocy decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...] nakazującą inwestorowi budynku, doprowadzenie jego budowy do stanu zgodnego z przepisami poprzez dokonanie rozbiórki murowanej ściany szczytowej tego obiektu oddalonej ok. 1,0 m od granicy z działką przy ul. K. w [...] oraz sporządzenie projektu budowlanego, uwzględniającego dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu pierwotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 3 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 2741/00 uchylił decyzję organów pierwszej i drugiej instancji. Następnie decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2000 r., Nr [...] utrzymano w mocy decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2000 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budynku. Decyzje organów pierwszej i drugiej instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SAlGd 3363/00. W wyroku - sygn. akt II SAlGd 2741/00 wskazano, iż organy nadzoru budowlanego przy rozpatrywaniu sprawy nie wyjaśniły na jakiej podstawie przyjęły, że przedmiotowy warsztat nie ma charakteru uciążliwego. Okoliczność ta jest zagadnieniem wstępnym, przesądzającym o możliwości prowadzenia dalszego postępowania i okoliczność ta spowodowała uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji. Natomiast wyrok II SAlGd 3363/00 był konsekwencją wyroku poprzedniego, gdyż decyzja nakazująca wykonanie obowiązków jest ściśle powiązana z decyzją udzielającą pozwolenia na wznowienie robót. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].[...] organ nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien uwzględnić uzasadnienia wyroków, aktualny stan budowy obiektu. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podkreślił również, że Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Gd 2741/00 w sposób jednoznaczny wskazał na konieczność wyjaśnienia uciążliwości budynku, co nie zostało dopełnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. [...] organ nadzoru budowlanego winien uzyskać aktualną opinię właściwego organu w tym zakresie - w oparciu o art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ustosunkowując się do wniesionego odwołania stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku została rozpoczęta w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a uchylenie tej decyzji, było koniecznością wynikającą z procedury niniejszego postępowania. Natomiast budowa budynku realizowana była w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę, jednakże w zakresie umożliwiającym przeprowadzenie procesu naprawczego, co zostało przeprowadzone. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podkreślił również, że [...] organ nadzoru budowlanego faktycznie nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny uciążliwości przedmiotowego budynku. Wskazał także, że dopuszczono się pewnych uchybień, które na kolejnych etapach były i są naprawiane, ale biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności, to nie istnieją żadne, nawet najmniejsze przesłanki aby orzec nakaz rozbiórki budynku warsztatowego z garażami. Skargę na powyższą decyzję do Sądu złożył R.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak wynika z treści skargi i wywodów podnoszonych w toku postępowania. W ocenie skarżącego zachodzą bowiem przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego z tego względu, że uzyskał on pozwolenie na użytkowanie wybudowanego obiektu, co przesądza o bezprzedmiotowości potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi podniósł ponadto, że organ odwoławczy bezzasadnie uznał o konieczności uzyskania przez organ I instancji opinii właściwego organu w zakresie uciążliwości spornego obiektu, albowiem zgodnie z art. 105 kpa (stronie chodziło zapewne o przepis art. 106 § 1 kpa), zajęcie stanowiska przez inny organ przed wydaniem decyzji, powinno wynikać z przepisów prawa, które nie zostały wskazane. W ocenie strony organ II instancji mógł samodzielnie orzec odnośnie tego zagadnienia. Skarżący ponadto wywodził, że wybudowany przez niego obiekt nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 24 września 2002 r. (Dz.U. Nr 179, poz. 1490). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Stwierdził nadto, że organ nadzoru budowlanego I instancji nie wykonał w pełni ustaleń zawartych w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawach o sygn. II SA/Gd 2741/00 oraz II SA/Gd 3363/00, co jest niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego, związanego z uciążliwością obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Jak wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Analizując przedmiotową sprawę, należało stwierdzić, iż doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy zaznaczyć, że w przedmiotowej sprawie w toku trwania postępowania administracyjnego zaszły szczególne okoliczności, polegające na wybudowaniu spornego obiektu budowlanego w sytuacji, kiedy Prezydent [...] uchylił swą wcześniejszą decyzję o pozwoleniu na budowę, a wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zostały uchylone decyzje w przedmiocie zobowiązania inwestora (skarżącego) do opracowania projektu budowlanego zamiennego oraz w przedmiocie zatwierdzenia tego projektu i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Skutkiem powyższego, w chwili orzekania przez organy w przedmiotowej sprawie, wzniesionemu obiektowi towarzyszyły jedynie: - ostateczna decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych, oraz - ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tegoż obiektu, która została jednak wydana z rażącym naruszeniem prawa, bo oparto się w niej o uchyloną wyrokiem sądu decyzję z [...].10.2000 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego. W tym stanie rzeczy zarysowały się dwa zupełnie odmienne stanowiska procesowe, tj. skarżącego, uznającego, iż uzyskane pozwolenie na użytkowanie obiektu, przesądza o legalności jego funkcjonowania, oraz stanowisko uczestników postępowania, małżonków P., uznających, iż zachodzą przesłanki do rozbiórki, albowiem sporny obiekt został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, skoro została uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę, a w ślad za nią, sąd uchylił decyzje zmierzające do legalizacji wybudowanego obiektu. W konsekwencji organ I instancji winien był w pierwszym rzędzie rozstrzygnąć zagadnienie, czy zachodzą przesłanki do rozbiórki obiektu, jako wybudowanego w ramach samowoli budowlanej, czy też do jego legalizacji. Problem ten organy obu instancji przesądziły prawidłowo, albowiem przyjęły, że istnieją warunki do legalizacji obiektu. Trzeba tu podkreślić, że zarówno w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w poglądach doktryny, zostało przesądzone stanowisko, iż w sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych w warunkach istnienia pozwolenia na budowę i kontynuowania tychże robót w sytuacji uchylenia tego pozwolenia (a więc analogicznie jak w przedmiotowej sprawie), nie występuje zjawisko samowoli budowlanej. Oznacza to, że przed inwestorem pojawia się wtenczas możliwość legalizacji budowy w ramach przepisu art. 51 prawa budowlanego, przewidującego procedury legalizacyjne. Niewątpliwie więc organ I instancji słusznie oparł swą decyzję na tymże przepisie. Wobec jednak faktu, iż budowa spornego obiektu była zakończona, to zgodnie z przepisem art. 51 ust. 4 prawa budowlanego rzeczą tego organu było dokonanie rozstrzygnięcia w przedmiocie, bądź zatwierdzenia projektu zamiennego, bądź nakazania rozbiórki obiektu lub jego części. W ramach zaś podjętego rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji winien był wypowiedzieć się co do zagadnienia, na jakiej podstawie przyjął, że przedmiotowy zakład elektryki samochodowej nie ma charakteru uciążliwego, jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 2741/00. Organ odwoławczy analizując zaskarżoną decyzję, w wadliwy sposób przyjął, iż organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do żądań stron, a w szczególności, że nie wypowiedział się o żądaniach stron, wyrażanych w przedmiocie wniesienia skargi kasacyjnej przez skarżącego i domagania się rozbiórki spornego obiektu przez uczestników postępowania. Organ I instancji nie miał obowiązku wypowiadania się w sentencji decyzji o zasadności żądania rozbiórki, z tego względu, iż żądanie to nie było podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego, lecz stanowiło stanowisko procesowe uczestników tego postępowania, a ponadto konstrukcja przepisu art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 5 prawa budowlanego, zakłada że w stosunku do wybudowanego już obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, możliwe są jedynie dwa wykluczające się rozwiązania; albo jego legalizacja w drodze zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, albo nakazanie rozbiórki obiektu. Orzeczenie więc o zatwierdzeniu projektu zamiennego, co w decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło, przesądziło więc automatycznie o braku przesłanek rozbiórki obiektu. Obarczanie natomiast organu I instancji potrzebą wypowiadania się, to w sentencji decyzji, co do twierdzeń strony postępowania administracyjnego w zakresie jej zapatrywania o istnieniu przesłanek do wniesienia skargi kasacyjnej, jest niezrozumiałe i wykracza poza przedmiot sprawy. Organ odwoławczy, z pominięciem reguł zawartych wart. 7, 77 oraz 107 kpa, poczynił organowi I instancji zarzut o wadliwości rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia obowiązków zmierzających do legalizacji budowy i stwierdzenia, że zostały one wykonane, jak i nałożenia obowiązków uzyskania pozwolenia na użytkowanie i umorzenia postępowania w tym zakresie jako niecelowego. W ocenie organu odwoławczego, który powtórzył tu twierdzenia odwołania, jest to rozstrzygnięcie bezprzedmiotowe, a nadto skutkujące jego uchyleniem. Organ nie wskazał jednak przy tym, ani uzasadnienia prawnego, ani też podstawy prawnej swego stanowiska, nie stwierdzając w szczególności, jakie przepisy naruszył organ I instancji. Co jednak równie istotne, organ II instancji me wypowiedział się w sposób dostatecznie jasny, czy ewentualna legalizacja wybudowanego obiektu (przy założeniu, że zostanie spełniony warunek nieuciążliwego rzemiosła), ma zostać dokonana jedynie przez orzeczenie o braku przesłanek do jego rozbiórki (który to pogląd, jak już podkreślono, Sąd uznał za błędny), czy też ma być dokonana skutkiem orzeczenia pozytywnego, w ramach art. 51 prawa budowlanego. Jak już to podkreślono wyżej, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, w sytuacji istnienia zakończonej budowy, jej legalizacja winna polegać na zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Rozstrzygnięcie tego typu (w sytuacji niewadliwego przesądzenia o nieuciążliwym rzemiośle) jest niezbędne. Jasno stwierdzać będzie ono, że budowla spełnia przepisy prawa budowlanego (w tym więc normy bezpieczeństwa konstrukcyjnego, jak i inne niezbędne wymogi). Takiego też typu rozstrzygnięcie podjął organ I instancji, tyle tylko, że dodatkowo w sposób wadliwy orzekł o nałożeniu na inwestora obowiązków i stwierdził ich wykonanie, udzielił pozwolenia na wznowienie robót, które zostały już wykonane, oraz orzekł o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu i wobec wcześniejszego spełnienia tego warunku, umorzył postępowanie w tym zakresie. Niewątpliwie te w/w dodatkowe, wadliwe rozstrzygnięcie winno było zostać poddane gruntownej analizie przez organ II instancji, szczególnie w zakresie stwierdzenia, iż wypełnia ono przesłanki przepisu art. 156 § 1 pkt 5 kpa, który stanowi, że wadą nieważności dotknięta jest decyzja, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Dodatkowo trzeba tu też zauważyć, że rozstrzygnięcie o uznaniu wykonania obowiązku rozbiórki ściany szczytowej oraz o stwierdzeniu wykonania robót objętych pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych, dodatkowo narusza też przepis art. 51 prawa budowlanego, który przewiduje jedną tylko sytuację, w której organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku; mianowicie ust. 3 pkt 1 tego artykułu, przewiduje orzeczenie o powyższym stwierdzeniu, co do wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 w/w przepisu, a więc obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Określony jednak tym przepisem obowiązek dotyczy sytuacji, w której nie doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego (w przedmiotowej zaś sprawie poza sporem jest, iż do takiego odstępstwa doszło), a dalsze postępowanie znajduje swój definitywny finał w rozstrzygnięciu opartym na art. 51 ust. 3 prawa budowlanego, na mocy którego, organ wydaje decyzję bądź o stwierdzeniu wykonania obowiązku, bądź nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych, nakazującą jego rozbiórkę, lub też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Trzeba tu też wskazać, że organ odwoławczy nie dostrzegł niezwykle istotnego dla całej sprawy faktu, iż decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2004 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W decyzji tej przyjęto bowiem, zgodność tego obiektu z projektem budowlanym zamiennym, zatwierdzonym decyzją tego organu z [...] października 2000 r., która jednak, przed datą wydania decyzji z [...] września 2004 r., bo w dniu [...] sierpnia 2004 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W tej więc sytuacji organ odwoławczy obowiązany był na podstawie art. 157 § 2 kpa wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji, a następnie rozważyć wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 159 kpa. Za wadliwe należało też uznać stanowisko organu odwoławczego co do poczynienia organowi I instancji zarzutu, w zakresie zaniechania przez ten organ uzyskania od właściwego organu opinii, w oparciu o przepis art. 106 § 5 kpa, na okoliczność wyjaśnienia uciążliwości spornego obiektu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 106 § 1 kpa, jak słusznie wywodzi w swej skardze strona, zwrócenie się do właściwego organu o zajęcie stanowiska, winno wynikać z przepisu prawa, który uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Tymczasem przepisu takiego organ odwoławczy nie wskazał, a nadto nie wyjaśnił jaki organ byłby właściwy do zajęcia stanowiska. W tym więc zakresie zarzuty skargi należało uznać za zasadne. W ocenie Sądu skarga nie była jednak zasadna w części wywodów o istnieniu przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego. Fakt uzyskania przez stronę pozwolenia na użytkowanie obiektu, wydanego w dodatku z rażącym naruszeniem prawa, nie zastępuje konieczności rozstrzygnięcia w ramach przepisu art. 51 prawa budowlanego, czy zachodzą warunki do legalizacji budowy, czy też do jego rozbiórki, co winno być przedmiotem rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ II instancji, poza rozważeniem wszczęcia postępowania o unieważnienie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, obejmie analizą decyzję pierwszoinstancyjną w kontekście prawidłowego zastosowania przepisów art. 51 prawa budowlanego, poddając przy tym ocenie, zawarte w decyzji tej stanowisko, co do przyjęcia, iż warsztat skarżącego stanowi rzemiosło nieuciążliwe. Organ winien mieć tu jednak na uwadze, że ocena w tym przedmiocie musi uwzględniać nie tylko sanitarny aspekt funkcjonowania zakładu, lecz jego oddziaływanie w kontekście zawartych w odwołaniu zarzutów uczestników postępowania w konfrontacji z dającą się wyprowadzić z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, definicją rzemiosła nieuciążliwego oraz sytuacją faktyczną, która występuje w obszarze oddziaływania spornego obiektu. W przypadku zaś uznania, że ustalenia i rozważania organu I instancji są w tym zakresie niewystarczające, organ odwoławczy winien dokonać samodzielnych ustaleń w tym przedmiocie, chyba że uzna, że organ I instancji nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich uzyskania. Takiej wadliwości postępowania w I instancji, organ odwoławczy nie może konwalidować, przeprowadzając postępowanie we własnym zakresie, albowiem naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając strony postępowania administracyjnego prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Ponadto organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr153,poz.l270), orzeczono jak w pkt 1i2 sentencji wyroku. Sąd nie orzekał w przedmiocie braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem z uwagi na jej kasacyjny charakter, jej wykonanie nie rodzi dla stron w sposób bezpośredni praw, ani obowiązków.