II SA/Bd 519/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. S. oraz K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. R. R. wystąpił do Wójta Gminy D. o dokonanie w decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] stycznia 2009r., Nr [...] zmian w zakresie: punkt 2 a) – rozbudowa murowana lub szkieletowa z obudową z płyt warstwowych, – dach budynku po rozbudowie – płaski dwuspadowy, – wysokość projektowanej rozbudowy zgodnie z wymogami wysokości pomieszczeń dla zakładów tej branży – nie przekroczy 5,0 m, wysokość istniejącego budynku dostosować do projektowanego budynku tworząc jedną – pod względem geometrycznym, bryłę budynku, – powierzchnia rozbudowy – do 220 m2. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Wójt Gminy D. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowo-produkcyjnego na działkach nr [...],[...] – obręb D., położonych w miejscowości D., Gm. D.. W wyżej wskazanej decyzji o warunkach zabudowy zawarto: ustalenia dotyczące funkcji i rodzaju zabudowy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisów odrębnych, w tym ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Jak wynika z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy, rozpatrując wniosek wszczynający postępowanie w przedmiotowej sprawie, dokonano sprawdzenia wszystkich uwarunkowań dotyczących terenu objętego planowaną inwestycją. Wskazano, że dla terenu, o którym mowa brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym podkreślono, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analizując wniosek oraz ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] kwietnia 2001 r. Wójt Gminy D. stwierdził, że nie zachodzi okoliczność dotycząca obowiązku sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej inwestycji i że jest ona zgodna z ustaleniami tego studium (obszar wielofunkcyjny oznaczony symbolem O2 – zabudowa mieszkaniowo-usługowo-produkcyjna. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Justyna i Krzysztof S. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie w sposób rażący następujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: – art. 151 § 1 i 2 kpa – poprzez brak podstawy prawnej w decyzji jak i właściwego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, – art. 7 – poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, Wójt nie odniósł się do pism z dnia [...].07.2010 r. oraz z dnia [...].12.2010 r., a uwagi i wnioski zostały zupełnie zlekceważone i zignorowane, – art. 12 § 1 – poprzez celowe przedłużanie postępowania ze względu na termin upływu pięciu lat od wydania pierwszej decyzji o warunkach zabudowy, – art. 35 § 3 – poprzez nieterminowe załatwienie sprawy – pierwsze pismo w sprawie od momentu otrzymania postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. o wznowieniu postępowania, po pisemnej interwencji, Wójt wystosował dnia [...] listopada 2010 r. w którym zobowiązał się do wydania do dnia [...] grudnia 2010 r. decyzji, ale niestety nie dotrzymał słowa, – art. 40 § 1 – poprzez błędne doręczenie korespondencji (raz dokumenty wysłano do Justyny S., raz do Krzysztofa S., a w postanowieniu o wznowieniu postępowania oraz w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji Krzysztof S. nie został w ogóle uwzględniony jako strona postępowania), – art. 77 § 1 – organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, – art. 107 § 3 – poprzez brak uzasadnienia faktycznego uwzględniającego cały przebieg postępowania i materiał dowodowy. Podnieśli, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o analizę funkcji i cech zabudowy zawierającą dane niezgodne ze stanem faktycznym. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: – § 3.1. w zakresie analizy funkcji zagospodarowania na terenie analizowanym, – § 4.1 w zakresie ustalenia linii zabudowy, – § 5.1 w zakresie wskaźnika wielkości nowej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte na wniosek zainteresowanego inwestora. Tymczasem, jak podkreślił organ odwoławczy, przekazane akta organu I instancji nie zawierają wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej w zaskarżonej decyzji. Czym innym jest bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a czym innym wniosek o zmianę ostatecznej decyzji, w której ustalono już warunki zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił, iż ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy organ I instancji nie dysponował wymaganym wnioskiem, stanowi obrazę przepisów postępowania, a konkretnie art. 7 i 77 § 1 kpa. Justyna i Krzysztof S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zarzucając naruszenie: – art. 7 kpa- poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, – art. 77 § 1 kpa – poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, – art. 107 § 3 – poprzez brak uzasadnienia faktycznego uwzględniającego cały przebieg postępowania i materiał dowodowy wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. została podjęta na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie jest trafny zarzut, że nie podano podstawy prawnej decyzji. Tą podstawą jest cytowany przepis art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Skarżący wiążą ten zarzut z uchybieniami organu I instancji. O ile skarżący uważają, że sprawy nie są załatwiane terminowo, to mogą skorzystać z instytucji zażalenia na nieterminowe lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem postępowania jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioskodawcą może być każdy, kto jest zainteresowany uzyskaniem takiej decyzji. Skarżący, aby skutecznie zaskarżyć decyzję, muszą wykazać swój interes prawny. Tymczasem skarżący polemizują z poszczególnymi punktami decyzji, nie wskazując jednak swojego interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa materialnego. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest i decyzją o warunkach zabudowy (odesłanie z art. 64 ust. 1 ustawy) określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego rozbudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturalnego i zabytków oraz dóbr kultury społecznej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, 3) linie zagospodarowania terenu inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W odniesieniu do tego samego terenu decyzje o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielom lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Między decyzją o warunkach zabudowy a pozwoleniem na budowę istnieją ścisłe związki. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 ust. 1 prawa budowlanego). Z kolei art. 35 ust. 1 prawa budowlanego stwierdza, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu. Podstawą do wydania pozwolenia na budowę jest m.in. dołączenie do wniosku, o wydanie tej decyzji, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Z chwilą wydania pozwolenia na budowę, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu została niejako "skonsumowana" przez ta decyzję. Z akt sprawy nie wynika jednak czy tak było. Nowe zamierzenie budowlane wymaga wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Postępowanie o wydanie takiej decyzji wszczyna się na wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie stwierdziło, że takiego wniosku nie ma, co jest istotną wadą prowadzonego postępowania. Spełnienie wymagań określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego będzie możliwe po sprecyzowaniu przez inwestora zakresu inwestycji. Nowego zamierzenia inwestycyjnego nie można określić poprzez zmianę poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy. Jest to niedopuszczalne albowiem mamy do czynienia z nowym przedmiotem sprawy. Nie są natomiast wykluczone tryby nadzwyczajne (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania). Dlatego postępowanie o wznowienie postępowania winno zakończyć się stosownie do dokonanych ustaleń. Jest to odrębne postępowanie od obecnie toczącego się i toczy się wobec reguł wznowieniowych. Reasumując, w ocenie Sądu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. jest trafne i prawa nie narusza. W toku dalszego postępowania skarżący będą mogli zgłaszać uwagi i zastrzeżenia. Obecne ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów merytorycznych jest przedwczesne. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.