II SA/Bd 52/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Heleny K., Romualda K. i Ryszarda K. na uchwałę Rady Miejskiej I. z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu oddala skargę Na oryginale właściwe podpisy II SA/Bd 52/04 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą z [...] 2003r., nr [...], Rada Miejska I., działając na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), odrzuciła zarzut Heleny, Romualda i Ryszarda K. do ustaleń przyjętych w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. dotyczącego terenu położonego w obrębie ulic [...]. Zarzut został wniesiony [...] 2003r. i został złożony przez współwłaścicieli działki nr ewid. [...], położonej w Inowrocławiu przy ul. [...], a która to działka w projekcie została przeznaczona na drogę dojazdową łączącą ul. [...] z ul. [...]. W zarzucie, wyrażono sprzeciw przeciwko przeznaczeniu działki [...] na drogę, gdyż obniża to jej wartość, dzieli ją i wpływa niekorzystnie na okoliczne nieruchomości. Skarżący uważają, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 11) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent Miasta powinien przedstawić Radzie Miejskiej do uchwalenia projekt planu uwzględniający orzeczenie Sądu. Podkreślili, że naruszenie ich własności jest bezprawne. W piśmie skarżący podtrzymali również zarzut złożony w dniu [...] 2000r. Ich zdaniem projekt narusza prawo, gdyż nie uwzględnia tego zarzutu, którego odrzucenie uchwałą Rady Miasta I. [...] 2001r., nr [...], zostało ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 września 2002r., sygn. akt II SA/Gd 3921/01, w taki sposób, ze została stwierdzona jej nieważność. Odnosząc się do konkretnych rozwiązań przyjętych w projekcie planu zagospodarowania przez organ gminy, stwierdzili, że wybrany wariant połączenia ul. [...] z ogólnodostępną siecią dróg nie jest najmniej uciążliwy, a najlepsze byłoby połączenie komunikacyjne poprzez poszerzenie wjazdu od ul. [...]. Wskazali, że ponieważ taki wjazd nie znajduje się w ciągu drogi krajowej, tym samym nie wymaga uzgodnień z zarządem dróg. Zarzucili, że organ gminy uwzględnił potrzeby jednych sąsiadów kosztem innych. Powołany przez skarżących wyrok Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 5 września 2002r., sygn. akt II SA/Gd 3921/01, zapadł w wyniku złożenia przez skarżących skargi na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] 2001r. w sprawie odrzucenia zarzutu z [...] 2000r. wniesionego przez skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. w zakresie terenu położonego w obrębie ulic [...]. Sąd stwierdził nieważność uchwały, co uzasadnił, że nie wyjaśniono w przekonywujący sposób powodów przyjęcia w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego połączenia ul. [...] z ogólnodostępną siecią dróg poprzez nieruchomość skarżących oraz powodów odstąpienia od proponowanych przez skarżących, innych możliwości rozwiązania tego problemu. W wyniku orzeczenia organ ponownie uzgodnił projekt i wyłożył go do publicznego wglądu w dniach [...] do [...] 2003r. W uzasadnieniu uchwały z [...] 2003r.o odrzuceniu zarzutu, Rada Miejska I. wskazała, że obszar położony pomiędzy ulicami: [...] i [...], zapewniają te właśnie ulice o prawidłowych szerokościach liniach rozgraniczających. Natomiast ul. [...], wprawdzie spełnia wymagania w zakresie szerokości w liniach rozgraniczających, nie mniej nie posiada prawidłowego połączenia z przyległymi ulicami, a istniejące połączenie z ul. [...] o szerokościach w liniach rozgraniczających 3,2 m oraz bez ścięć narożnych przy skrzyżowaniu, łącząc się pod kątem prostym uniemożliwia zachowanie właściwych promieni skrętu, co wpływa ujemnie na zachowanie wymogów bezpieczeństwa. Organ argumentował, iż przedmiotowy odcinek drogi obecnie stanowi jedyną możliwość skomunikowania się z drogą publiczną dla zabudowy na wskazanych działkach. W uzasadnieniu przeanalizowano cztery warianty połączenia ul. [...] z siecią komunikacji miejskiej. W wariancie oznaczonym literą "A" opisano połączenie z ul. [...] poprzez wydzielenie (z wykupem) z działki nr [...] ( ok. 323m² ) pasa terenu o szerokościach 10,0 m wraz ze ścięciami narożnymi 5x5 m. z wymienionej działki oraz z działki nr [...] (ok.13m²). Wybór tej opcji wiązałby się z wyburzeniem garażu na działce nr [...], przebudową wjazdu do garażu oraz ogrodzenia na działce nr [...] a w pasie drogi znalazłby się odcinek sieci kanalizacyjnej. Odległość nowopowstałego skrzyżowania do skrzyżowania istniejącego wyniosłaby 28 m. Działka Nr [...] zostałaby otoczona ze wszystkich stron ciągami komunikacyjnymi. W wariancie oznaczonym literą "B" oceniono poszerzenie istniejącego przejścia oznaczonego symbolem 56 Kx do szerokości 10 m w trzech możliwych wersjach. Po pierwsze kosztem działki Nr [...] wraz ze ścięciami narożnymi minimum 5x5 m z tej działki oraz z działki Nr [...]. W konsekwencji odległość granicy działki od domu wyniosłaby 2,0 m. Po drugie kosztem działki Nr [...] w warunkach tożsamych z wersji pierwszej. Tutaj odległość od ściany wyniosłaby ok. 0,0. W trzecim wariancie wzięto pod uwagę poszerzenie kosztem działek [...] i [...] (organ błędnie posłużył się cyfrą [...]). Tutaj, tak jak w wariancie pierwszym (poszerzenie działki nr [...]), wskazano na naruszenie przepisów o drogach publicznych. W wariancie oznaczonym literą "C", omówiono połączenie odcinka ul. [...] z ul. [...] poprzez wydzielenie (z wykupem) z działki nr [...] (wykup ok. 243m²) pasa terenu o szerokości 10,0 m wraz ze ścięciami narożnymi 5x5 m z wymienionej działki oraz z działki nr [...] (wykup ok. 13,0 m²). Wskazano na przebudowę zjazdu z jezdni, wjazdu oraz ogrodzenia działki nr [...]. Zaznaczono, że nie występuje tu infrastruktura techniczna, a odległość nowopowstałego skrzyżowania od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] wyniosłaby 55 m. Odległość ta dotyczy skrzyżowania z drogą, która w pobliskim odcinku jest droga krajową. W wybranym wariancie oznaczonym"35KDx" zaproponowano połączenie odcinka ul. [...] z ul. [...] poprzez nieruchomości o nr [...], [...] i [...]. Wskazano, że działki te mają kształt prostokątów o szerokości 8 m, co czyni je nieprzydatnymi pod zabudowę. Kształt działki przeznaczone na wylot ulicy jest dopasowany poprzez istniejące narożne ścięcia. Przebiegają tam sieci infrastruktury technicznej. W tym wariancie wykupowi podlegałyby działki o nr [...] oraz [...] bez konieczności ich podziału, a propozycja zabezpiecza działkom nr [...] i [...] bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W uzasadnieniu odniesiono się również do propozycji przedstawionej przez skarżących, mianowicie wspólnego zjazdu dla mieszkańców ul. [...] i [...], wskazując, że łączyłoby się to z wprowadzeniem drogi wewnętrznej na zagospodarowanych nieruchomościach. Przywołano również, że połączenie w wybranym kształcie nie nasili ruchu w tym obrębie, gdyż będzie służyło jedynie do obsługi mieszkańców. Organ stwierdził, że żaden z analizowanych wariantów nie pozwala na uniknięcie naruszenia prawa własności, a wybrany wariant jest najbardziej sprzyjający ładowi przestrzennemu, urbanistyce, ochronie zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, a także walorom ekonomicznym przestrzeni. W skardze z dnia [...] 2004r. skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy, skarżący zarzucili uchwale, że jej uzasadnienie jest nierzetelne i nieprzekonywujące. Podnieśli, że nie uwzględniono ich zarzutu złożonego w dniu [...] 2000r. Co do wyboru wariantu przez organ, to skarżący zakwestionowali brak racjonalności i niezgodność z zasadą rozwoju zrównoważonego, gdyż bez potrzeby zmienia się dotychczasowe zagospodarowanie terenów zielonych, założono, że szerokość ulicy Kazimierz Jagiellończyka ma 10 m, a w rzeczywistości mierzy 8 m.; ponadto, że bezzasadnie powołano się na uzgodnienia z Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, gdyż ul. [...] w badanym odcinku jest drogą powiatową. Wskazali, że zaproponowane rozwiązanie zwiększy ruch w pobliżu szkoły podstawowej oraz obciąży ich budową płotu. W uzupełnieniu skargi, Romuald K. stwierdził, że prowadzone postępowanie, organ oparł na przepisie art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdy przepis ten ma zastosowanie w przypadku uwzględnienia zarzutu, a nie zastosowano art. 27 ust. 2 tej ustawy. Wskazał, że budowa płotu wyniesie ok. 20 tys. zł. Ponadto podniósł, iż w wariancie "C" nie dochodzi do znacznego naruszenia własności prywatnej, gdyż część działki nr [...] stanowi własność gminy; przejazd w ul. [...] nie przechodzi w ciąg drogi krajowej i bezzasadnie organ przywołuje warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, gdyż chodzi o budowę drogi a nie budynku. Zarzucił, że projekt planu zagospodarowania zawiera nieścisłości. W odpowiedzi na skargę wniesiono ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na początku należy wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2004r. w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, utworzono wojewódzkie sądy administracyjne, w tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, a ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego zniesiono (art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) i tym samym skarga została rozpoznana przez tut. Sąd. Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów, a uwzględniając skargę, stwierdza jej nieważność ( art. 3 § 1 i 2 pkt 6 oraz art. 147 § 1 cyt. ustawy.). Kontrola uchwały o odrzuceniu zarzutu została poddana pod sąd administracyjny stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. t.j. z 1999r, Nr15, poz. 139 ze zm), zgodnie z którym, uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia; i zgodnie z polskim modelem sądownictwa administracyjnego polega na badaniu jej zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym i nie może wkraczać w ocenę celowości czy słuszności działania administracji. Badając sprawę Sąd stwierdził, że organ administracji prawidłowo rozpoznał i rozstrzygnął w formie uchwały złożone pismo w dniu [...] 2003r. jako zarzut, o jakim mowa w art. art. 24 ust. 1 i 3 cyt. ustawy w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm), gdyż zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, a projekt planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie naruszał interes prawny skarżących, gdyż przewidując drogę przebiegającą przez środek nieruchomości skarżących i dzielącą nieruchomość na połowę, naruszał ich prawo własności. Skarżący posiadali zatem legitymację do złożenia zarzutu, o jakim mowa w powołanym przepisie. Jednakże nie wszystko, co narusza indywidualny interes prawny w takim przypadku jest działaniem nielegalnym. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują administrację publiczną i jako takie zostały wyposażone w środki prawne o charakterze władczym. Jednym z takich środków jest władztwo planistyczne, a zadaniem własnym gminy jest między innymi planowanie przestrzenne, mieszczące się w kategorii spraw związanych z ładem przestrzennym i ekologicznym. Poprzez instytucję zarzutu – indywidualnego środka prawnego, ustawodawca uzależnił jednak to władztwo od interesu podmiotów indywidualnych, co z kolei oznacza, że organ winien zważyć interes indywidualny z interesem publicznym mając na uwadze w szczególności okoliczności, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, a także potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Trudno odmówić organowi racji w tym, że dla zachowania potrzeb społeczności zamieszkującej wskazany obszar, istniała konieczność połączenia ul. [...] z systemem komunikacji w mieście, odpowiadająca potrzebom mieszkańców. Przechodząc natomiast do oceny samego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, sąd stwierdził, że przede wszystkim odpowiada ono istocie zarzutu, a mianowicie wyboru innego połączenia ulic niż zaplanowany w projekcie. Organ przedstawił swój tok dojścia do takiej a nie innej konkluzji. Omówił wszystkie możliwe warianty osiągnięcia wytyczonego celu. W uzasadnieniu wskazano, jakie elementy zaważyły na odrzuceniu kolejnych wersji. Były to elementy ujęte całościowo, a wskazane wymagania przepisów prawa o drogach publicznych oraz warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, warunki mieszkaniowe, a także wartość nieruchomości, świadczą o tym, że były to elementy istotne. Nie można uznać racji przedstawionych przez skarżącego, że wymogi prawa budowlanego należy odnieść tylko do planowanych budów. Od brzmienia planu zagospodarowania przestrzennego zależała wprost możliwość wydania różnych decyzji, w tym, decyzji ustalającej warunki zagospodarowania przestrzennego dając podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Nie można też zgodzić się, że organ niepotrzebnie przyjmuje wymogi określone dla dróg krajowych, gdy w rzeczywistości brana pod uwagę droga w badanym odcinku nie ma tej kategorii. Plany z samej swej istoty muszą przewidywać dynamikę przekształceń substancji miejskiej i w tym wypadku, gdy chodzi o drogę będącą w pobliskiej części drogą krajową, a w rejonie znajdują się główniejsze węzły komunikacyjne, trudno zarzucić organowi przesadę w odniesieniu się do wskazanych wymagań. Nie ma również racji skarżący twierdząc, że organ naruszył art. 18 ust. 2 pkt 11 cyt. ustawy, poprzez nie uwzględnienie orzeczenia sądu administracyjnego wydanego w związku ze złożonym zarzutem z [...] 2000r. Fakt stwierdzenia nieważności uchwały o odrzuceniu zarzutu nie oznacza automatycznie obowiązku organu do naniesienia w planie postulatów w nim wyrażonych. Chcąc zgodzić się w tej kwestii ze skarżącym należałoby uznać, że Sąd może wyręczać administrację w wykonywaniu jej ustawowych kompetencji, co, jak wcześniej wskazano, stoi w sprzeczności z polskim modelem sądownictwa administracyjnego. Wyrok swój, Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnił brakiem wymogu uzasadnienia uchwały i badając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ ten brak uzupełnił. Odnosząc się do naruszeń procedury, Sąd nie stwierdził naruszeń powodujących nieważność uchwały. Art. 27 ust. 2 cyt. ustawy ma zastosowanie do orzeczeń organu nadzoru, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Uwzględniając to, że zaskarżona uchwała była zgodna z wymogami prawa, skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.