II SA/Bd 52/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego części terenu działki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie jako: "PINB"), decyzją z dnia 12.08.2015 r. PINB. 7141.25.13.2.2015.MM, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), nakazał M. i B. J. przywrócenie do stanu poprzedniego części terenu działki nr [...] przy ulicy D. w B., o powierzchni 6,00 m x 3,70 m /22,20 m²/, usytuowanego przy granicy działki nr [...] i w odległości 7,10 m od tylnej granicy działki oraz w odległości 21,00 m od granicy działki nr [...], poprzez zdemontowanie 4 szt. płyt drogowych o wym. 2,5 m x 1,5 m, i drobnowymiarowych elementów żelbetowych o wym. 0,4 m x 0,6 m, oraz usuniecie nawiezionego gruzu i piasku i uporządkowanie terenu. W dniu [...].12.2013 r. inspektorzy nadzoru budowlanego dokonali oględzin terenu działki nr [...] przy ulicy D. w B., która to działka stanowi współwłasność M. i B. J. oraz I. J. W trakcie oględzin stwierdzono wykonanie utwardzenia części terenu działki nr [...] betonowymi płytami ażurowymi oraz płytami drogowymi typu MON. M. i B. J. przystąpili do utwardzania terenu wspólnej działki bez zgody współwłaścicielki działki – I. J.. Inwestorzy nie dokonali również zgłoszenia Starostwu Powiatowemu zamiaru wykonywania robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu, co jest niezgodne z art. 30 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem [...] z dnia [...].12.2013 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Na powyższe postanowienie w dniu [...].12.2013 r. B. J. złożył zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem [...] z dnia [...].02.2014r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe postanowienie WINB B. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarga oddalona została wyrokiem z dnia 25.06.2014r., sygn. akt II SA/Bd 404/14. W dniu [...].12.2014r. inspektorzy PINB dokonali dodatkowych oględzin działki nr [...], podczas których sporządzono dokumentację fotograficzną, wykonano szkic sytuacyjny i szczegółowo ustalono usytuowanie wykonanego utwardzenia terenu. Stwierdzono stan utwardzenia terenu zgodny z poprzednio udokumentowanym w dokumentacji fotograficznej. PINB odstąpił od próby doprowadzenia wykonanego utwardzenia terenu do stanu zgodnego z prawem. WINB stwierdził brak możliwości w trakcie prowadzonego postępowania uzyskania oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganego w procedurze doprowadzenia wykonanego utwardzenia terenu do stanu zgodnego z prawem. Pozostali współwłaściciele nieruchomości, to jest I. J., zdecydowanie żąda rozbiórki przedmiotowego utwardzenia terenu i przywrócenia stanu przed utwardzeniem gruntu. Odwołanie od zaskarżonej decyzji złożył B. J., który podniósł, że w okresie, dokonania samowoli budowlanej podanym przez organ l-instancji nie mógł być on inwestorem robót budowlanych, gdyż w tym czasie postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...].05.2013r. sygn. akt [...] zakazywało mu podejmowania wszelkich prac budowlanych w pasie gruntu o szer. 3m i dług. 20m na dz. nr [...] wzdłuż dz. nr [...] w B. przy ul. D. W związku z powyższym, organ odwoławczy w dniu 09.09.2015r., na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, wezwał M. J. i B. J. do złożenia pisemnego oświadczenia, kto był inwestorem utwardzenia części działki nr [...] w B. K. Na powyższe wezwanie odpowiedziała w dniu [...].09.2015r. wyłącznie M. J. oświadczając, że to ona była inwestorem ułożenia 4 szt. płyt drogowych i to ona finansowała przedsięwzięcie. Pismem z dnia [...].10.2015r. organ odwoławczy ponownie zwrócił się do małżonków M. i B J. o wykazanie, czy istnieje między małżonkami rozdzielność majątkowa małżeńska i z czyjego majątku były realizowane roboty budowlane. W dniu [...].11.2015 wpłynęło pismo od M. J., którym potwierdziła, że była inwestorem robót i finansowała je z majątku matki. Pismo to nie wyjaśniło kwestii dotyczącej posiadanej rozdzielności majątkowej między małżonkami, w związku z czym organ przyjął, że istnieje małżeńska wspólność majątkowa między małżonkami. W ocenie organu odwoławczego wydanie zaskarżonej decyzji na zobowiązanych M. J. i B. J. jest zasadne, gdyż występują oni zarazem jako inwestor robót i współwłaściciele nieruchomości, jest zatem zgodne z art. 52 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. J., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w nocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podkreślił, że w przedmiotowej sprawie przez cały tok postępowania podkreślany jest wątek braku zgody współwłaścicielki nieruchomości – I. J. na zalegalizowanie samowolnie wykonanego utwardzenia części terenu. Odnośnie wniesionego odwołania przez B. J. organ odwoławczy wyjaśnił, że w danej sprawie organ nadzoru budowlanego rozpatrywał sprawę pod kątem legalności wykonanych robót budowlanych. Decyzje nakazujące, wydane na podstawie przepisu art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego kieruje się zgodnie z art. 52 tego prawa do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu i kierowanie się wyrokiem sądu powszechnego o zakazie zbliżania się do wydzielonego terenu nie miało w danej sprawie znaczenia. Organ wskazał również, że przywrócenie do stanu poprzedniego jest tożsame ze sposobem naprawienia szkody określonym jako podstawowy w art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego. B. J. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której oświadczył, że nie był inwestorem, który zlecił ułożenie 4 sztuk płyt drogowych o wym. 2,5 m x 1,5 m, a inwestorem finansowym ww. przedsięwzięcia była matka jego żony. Skarżący oświadczył, że nie podejmował żadnych działań na działce numer [...] od dnia jej zakupu. Na działce tej nie ma ułożonych elementów żelbetonowych o wym. 0,4 mx 0,6m jako utwardzenie placu, a jedynie są one tam składowane na paletach, wskazując jednocześnie, że za stan ich rozmieszczenia odpowiada I. J. Natomiast płyty które znajdują się na całej długości działki obok kostki brukowej należą do działki numer [...]. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa dotyczy przywrócenia do stanu poprzedniego części terenu działki nr [...] przy ulicy D. w B., o powierzchni 6,00 m x 3,70 m /22,20 m²/, usytuowanego przy granicy działki nr [...] i w odległości 7,10 m od tylnej granicy działki oraz w odległości 21,00 m od granicy działki nr [...], poprzez zdemontowanie 4 szt. płyt drogowych o wym. 2,5 m x 1,5 m, i drobnowymiarowych elementów żelbetowych o wym. 0,4 m x 0,6 m, oraz usuniecie nawiezionego gruzu i piasku i uporządkowanie terenu. Podstawę prawną zaś zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż orzekając w powyższym trybie, organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu technicznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie istnieje przeszkoda prawna w legalizacji wykonanych samowolnie robót budowlanych. Jak ustalił organ nadzoru budowlanego, wykonanie objętych postępowaniem robót budowlanych nastąpiło z wykorzystaniem nieruchomości stanowiącej współwłasność, bez zgody jednego ze współwłaścicieli. Zgodnie z prawem wykorzystanie współwłasności nieruchomości winno następować w oparciu o zgodę jej współwłaścicieli. Inwestorzy zamierzając wykorzystać nieruchomość wspólną na wykonanie robót budowlanych, winni legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Posiadanie tego uprawnienia przez inwestora organ nadzoru budowlanego winien zweryfikować w postępowaniu dowodowym. Wprawdzie w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny, wskazał, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niemniej z uzasadnienia tej uchwały wynika konieczność badania, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale tej wskazano, iż "poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa." (orzeczenie dostępne na stronie internetowej nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale w sposób wyraźny zróżnicował dwie kwestie - kwestię możliwości zastosowania normy art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, przewidującej obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kwestię badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd ten, wypowiadając się przeciwko możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., wskazał jednocześnie, iż badanie tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tego prawa powinno odbywać się w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Ustawodawca nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222-231 Kodeksu cywilnego oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa – rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Organ nadzoru budowlanego, stosując art. 51 Prawa budowlanego, winien zatem dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może zaakceptować wykonania robót na części nieruchomości, do której strona nie ma tytułu prawnego. W wyroku z NSA z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1311/14, Sąd wyraził tezę, że: "Należy dodatkowo podkreślić, że jako wyjątek od reguły określonej w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którą inwestor winien wykazać prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane wprowadzono uproszczoną formę wykazania powyższego poprzez złożenie stosowanego oświadczenia, a inwestor może z tej formy skorzystać jedynie w sytuacjach wskazanych w ustawie. W każdym innym przypadku obowiązkiem inwestora jest wykazanie, że posiada prawo do zagospodarowania nieruchomości inwestycyjnej. Taki obowiązek jest zatem nałożony na inwestora również wtedy, gdy zaistnieje konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane". W sytuacji, jeżeli małżonkowie oboje są współwłaścicielami nieruchomości wspólnej z udziałem 2/4, nie wykazali odrębności majątkowej, to należy uznać, że są inwestorem samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nie ma znaczenia, kto finansował te prace. Skarżący jako współwłaściciel wiedział o ich wykonaniu i godził się na to, że żona realizuje inwestycję na nieruchomości stanowiącej współwłasność bez zgody I. J. Określony w decyzji organu I instancji obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] również nie budzi wątpliwości Sądu, co do wykonalności decyzji. Organ w sposób precyzyjny określił granice obszaru objętego obowiązkiem stwierdzając, że jest to obszar działki nr [...] o powierzchni 6,00 m x 3,70 m /22,20 m²/, usytuowanego przy granicy działki nr [...] i w odległości 7,10 m od tylnej granicy działki oraz w odległości 21,00 m od granicy działki nr [...], poprzez zdemontowanie 4 szt. płyt drogowych o wym. 2,5 m x 1,5 m, i drobnowymiarowych elementów żelbetowych o wym. 0,4 m x 0,6 m, oraz usuniecie nawiezionego gruzu i piasku i uporządkowanie terenu. Wyznaczenie terenu zgodne jest z ustaleniami kontrolnymi organu zawartymi w protokole oględzin z dnia [...] grudnia 2014r., do którego wykonano dokumentację w formie szkicu i zdjęć (k- 20 akt administracyjnych wraz załącznikami). Wzdłuż granicy z działką nr [...], na działce nr [...] ułożone pozostają drobnowymiarowe elementy żelbetowe (tzw. kostka ażurowa). Zakres nałożonego obowiązku dotyczy wyłącznie określonego w decyzji organu I instancji obszaru. Organ nie naruszył zatem przepisów prawa nakładając na inwestorów obowiązek usunięcia nawiezionego gruzu i piasku i uporządkowanie terenu z tego obszaru. W ocenie Sądu obowiązek ten ma wywołać stan poprzedni terenu przed rozpoczęciem prac budowlanych. Słusznie zatem organ II instancji nałożony obowiązek w tym zakresie uzasadnił art. 363 § 1 kc. Bez znaczenia pozostaje okoliczność podniesiona w skardze, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2014r. sygn. akt [...] oddalono wniosek o wszczęcie egzekucji. Sąd nie kwestionuje stanowiska w powyższym orzeczeniu, że skarżący nie naruszył postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. [...] o zakazie podejmowania wszelkich prac. Mimo, że prace wykonane zostały przez żonę skarżącego, nie utracił on jako współmałżonek statusu inwestora. Reasumując, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad określonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., zaś zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił.