II SA/Bd 522/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA: Renata Owczarzak Asesor WSA: Grzegorz Saniewski Protokolant: Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Romualda K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005 nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ochronie danych osobowych i adresowych 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2005 r. nr [...], 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta T. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał w dniu [...] 2005r., decyzję nr [...] o stwierdzeniu z urzędu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] 2000r. nr [...] orzekającej o nieinformowaniu osób fizycznych o adresie Romualda K. zameldowanego na pobyt stały przy ulicy [...] oraz nieudostępnieniu jego danych osobowych osobom trzecim. Materialno - prawną podstawę powyżej decyzji " zastrzeżeniowej" stanowił § 43 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 1984r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności (Dz. U. Nr 32 poz. 176), które utraciło moc z dniem 31 grudnia 2002r. W uzasadnieniu decyzji z dnia 7 lutego 2005r. stwierdzono, że ze względu na to, iż obowiązujące przepisy prawne nie przewidują instytucji zastrzeżenia meldunkowego, a nadto w wyniku zmiany art. 44 ust. 7 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobowych wyeliminowany został jego pkt 21 o gromadzeniu w systemie PESEL danych o nazwie organu oraz numerze i dacie decyzji o zastrzeżeniu udostępnienia danych osobowych, decyzja z dnia [...] 2000r. stała się bezprzedmiotowa. Nadto pozostawienie jej w obrocie prawnym stwarzałoby błędne przekonanie o zastrzeżeniu danych osobowych, a tym samym wprowadzałoby w błąd zainteresowane osoby. Poza tym obowiązujące przepisy prawne – ustawa z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobowych (Dz. U. 2001r. nr 87 poz. 960 ze zm.) oraz ustawa z 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych wraz z rozporządzeniem wykonawczym szczegółowo normują udostępnianie i ochronę zbiorów danych osobowych przetwarzanych przez administratorów tych danych. Nadto organ wskazał, że nie uwzględnione wnioski strony o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków dotyczyły okoliczności nie mających znaczenia w prowadzonym postępowaniu. W odwołaniu z dnia [...] 2005r. od decyzji organu I instancji Romuald K. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, względnie stwierdzenie jej nieważności. W odwołaniu zakwestionował nieuwzględnienie jego wniosku o przesłuchanie syna Tadeusza K. oraz pracownika Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta na okoliczność uwidocznienia w jego karcie w kartotece KOM wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z 2000r. mimo, iż decyzja ta nie była prawomocna, jak również na okoliczność nieprawidłowości w treści prowadzonej z nim przez organ korespondencji związanej z zawiadomieniem o zakończeniu postępowania. Zarzucił iż wadliwe było przesłuchanie go w charakterze strony po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej z art. 233 kk. Przede wszystkim jednak podtrzymał zarzuty zawarte w jego odwołaniu z dnia [...] 2004r. od wcześniejszej decyzji I instancji z dnia [...] 2004r. We wskazanym odwołaniu z dnia [...] 2004r. Romuald K. podnosił, iż decyzja z dnia [...] 2000r. nie stała się bezprzedmiotowa, gdyż zgodnie z przepisami art. 1 ust. 1 i 32 ust. 1 pkt 7 ustawy z 29 sierpnia 1997r. chroni jego dane osobowe poprzez utrzymanie w kartotece osobowej (KOM) zastrzeżenia dotyczącego tychże danych, a nadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie leży w interesie społecznym, bowiem organy państwowe uzyskują dane chronione przed innymi podmiotami na podstawie art. 44 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobowych. Zarzucił także, że bez jego zgody pozbawiono go prawa nabytego, co pozostaje w sprzeczności z art. 155 kpa i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem odwołującego się organu naruszył nadto konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, gdyż na 21 istniejących decyzji zastrzeżeniowych, orzekł stwierdzenie wygaśnięcia tylko dwóch - dotyczących jego i jego syna. Odwołujący się podniósł, że zmiana art. 44a ust. 7 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobowych nie ma związku z bytem decyzji z dnia [...] 2000r. gdyż przepis ten dotyczy administrowanego przez MSW zbioru PESEL, zaś związane z tą decyzją zastrzeżenia znajdują się w kartotece osobowej mieszkańca. Również nadal obowiązuje wymieniony w podstawie prawnej decyzji art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Do swego odwołania z dnia [...] 2005r. Romuald K. załączył kserokopię fragmentu postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydaną w innej sprawie podnosząc, iż z jego treści wynika, że brak gromadzenia danych w rejestrach dotyczących zastrzeżeń adresowych nie ma wpływu na realizację decyzji ostatecznych w powyższym zakresie. Decyzją z dnia [...] 2005r. [...] Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 24 sierpnia 2000r. określone w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Bezprzedmiotowość tejże decyzji nastąpiła wskutek uchylenia rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 1984r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności (Dz. U. nr 32 poz. 174) stanowiącego materialno- prawną podstawę jej wydania, a przy tym interes społeczny wymaga, by z obrotu prawnego eliminowane były decyzje, które utraciły podstawę prawną i są niewykonalne, przez co ich byt stał się fikcją prawną. Nadto w ocenie organu odwoławczego interes strony w rozumieniu art. 7 kpa w niniejszej sprawie nie występuje, gdyż decyzja z dnia [...] 2000r. utraciła swe znaczenie wcześniej - z chwilą wejścia w życie z dniem 1 maja 2004r. znowelizowanych przepisów art. 44a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz przepisów wykonawczych. Ustosunkowując się do argumentu strony, iż zainteresowana jest utrzymaniem zastrzeżenia o ochronie adresu i danych osobowych, gdyż zgodne jest to z art. 1 ust. 1 oraz 32 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 stycznia 1997r. o ochronie danych osobowych Wojewoda stwierdził, iż wymieniona ustawa i przepisy wykonawcze uwzględniają w wystarczającym zakresie interes skarżącego w zakresie ochrony jego danych osobowych i adresowych przed udostępnieniem ich osobom trzecim, przed naruszeniem jego praw i wolności gwarantowanych konstytucyjnie. Z uzasadnienia decyzji wynika także, iż organ I instancji nie popełnił istotnych uchybień przy załatwianiu sprawy i wyjaśnił okoliczności faktyczne odnośnie przypadku błędnego podpięcia karty osobowej odwołującego się do karty osobowej jego syna Tadeusza K., która to okoliczność nie miała znaczenia dla wyniku postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] 2000r., w związku z czym przeprowadzenie wnioskowanych przez odwołującego się na powyższą okoliczność dowodów z zeznań świadków było zbędne. Romuald K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie względnie stwierdzenie jej nieważności i umorzenie postępowania. W skardze ponowił w zasadzie zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniach z 22 września 2004r. i 7 marca 2005r. Zdaniem skarżącego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] 2000r. nastąpiło z obrazą art. 162 § 1 pkt 1 kpa, bowiem: • powyższa decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, gdyż w dalszym ciągu możliwa jest jej realizacja poprzez utrzymanie zapisu o zastrzeżeniu danych i adresu w KOM (kartotece osobowej mieszkańców), co jest zgodne z celem tej decyzji, • jakkolwiek utraciło moc powołane w podstawie prawnej decyzji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 2004r., to nadal obowiązuje wymieniany w jej podstawie prawnej art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych • przepisy prawa, w tym zwłaszcza dotyczące ewidencji ludności, nie przewidują wydawania rozstrzygnięć stwierdzających wygaśnięcie decyzji zastrzeżeniowej, • stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie leży w interesie społecznym, gdyż nie powinno być osób zainteresowanych uzyskaniem jego danych, a tym samym osób, które mogłyby być wprowadzone w błąd faktem ich zastrzeżenia, zaś organy państwowe i tak uzyskują dane w trybie art. 44h ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobowych, • stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest sprzeczne z jego interesem , gdyż zainteresowany jest trwaniem zastrzeżenia, które będzie chroniło jego dane przed podmiotami w art. 44h ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobowych, zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postanowieniu z dnia 15 lutego 2005r. potwierdził wykonalność wydanych decyzji ostatecznych. • zmiana dokonana w art. 44a ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. nie ma związku z danymi zawartymi w kartotece osobowej mieszkańców, w tym z decyzją zastrzeżeniową, gdyż dotyczy zbioru PESEL, którego administratorem jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Nadto skarżący zarzucił, że wydając zaskarżoną decyzję naruszono wynikającą z Konstytucji i art. 155 kpa zasadę praw nabytych jak również zasadę równości obywateli wobec prawa poprzez stwierdzenie wygaśnięcia tylko dwóch – dotyczących skarżącego i jego syna decyzji zastrzeżeniowych na ogólną liczbę 22 tego rodzaju decyzji. Podniósł również , że organ odwoławczy nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do całości dowodów, co pozostaje w sprzeczności z art. 107 § 3 kpa, bezzasadnie w toku postępowania nie uwzględniono jego wniosku dowodowego oraz przed przesłuchaniem go w charakterze strony wadliwie pouczono go o odpowiedzialności karnej z art. 233 kk, gdyż w stosunku do strony nie stosuje się środków przymusu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wywodząc, iż skarżący jednostronnie i wybiórczo zinterpretował treść zacytowanego przez siebie fragmentu uzasadnienia postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2005r., gdyż wynika z niego również, że brak jest podstaw prawnych do przechowywania zastrzeżeń adresowanych w zbiorach meldunkowych, jak i w elektronicznej ewidencji PESEL. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 kpa na organie administracji publicznej I instancji ciąży obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia wydanej przez niego decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przepisu tego wynika, że warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest przede wszystkim jej bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu jakiemu ma służyć. Decyzja administracyjna nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz narzędziem realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Jest to akt o charakterze władczym, jednostronnym, zewnętrznym wydany na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, rozstrzygający konkretną sprawę poprzez przyznanie indywidualnie określonemu podmiotowi uprawnień lub nałożenie nań obowiązków względnie - stwierdzenie istnienia uprawnień lub obowiązków po stronie takiego podmiotu. Bezprzedmiotowość decyzji jest następstwem utraty bytu przez podmiot, do którego była skierowana (zgon, likwidacja), zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę lub zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji. Może być również wynikiem zmiany w stanie prawnym, lecz tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Bezsporne jest iż decyzja chroniąca dane osobowe i adresowe Romualda K. wydana została przez Prezydenta Miasta T. w czasie, gdy istniała podstawa do jej wydania w postaci przepisu § 43 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 1984r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności (Dz. U. nr 32 poz. 176 ze zmianami), stanowiącego wykonanie upoważnienia zawartego w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobowych (tekst jednolity Dz. U. 2001r. nr 87, poz. 960 ze zmianami). Jakkolwiek bowiem ochrona danych osobowych została kompleksowo uregulowana ustawą z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. nr 101, poz. 926 ze zmianami), to – stosowanie do jej art. 5 – szczególne w stosunku do unormowań ustawy przepisy wymienionych wyżej aktów prawnych, jako przewidujące dalej idącą od przewidzianej w niej ochronę danych osobowych, pozostały w mocy. Powyższe rozporządzenie przestało obowiązywać dopiero z dniem 31 grudnia 2002r. w wyniku uchylenia go rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002r. (Dz. U. 236, poz. 1999r.), które nie zawierało odpowiednika przepisu § 43 ust. 2. Zgodnie z art. 110 kpa organ, który wydał decyzję zastrzeżeniową dotyczącą adresu i danych osobowych Romualda K. był nią związany od chwili jej doręczenia stronie to jest od [...] 2002r. W wykonaniu decyzji z dnia [...] 2000r. na karcie osobowej mieszkańca KOM w prowadzonym w Urzędzie Miasta T. w systemie kartotecznym rejestrze stałych mieszkańców T. umieszczono adnotację o zastrzeżeniu adresu i danych osobowych strony. Doręczenie decyzji jest równoznaczne z wprowadzeniem jej do obrotu prawnego, w którym pozostaje aż do ustania jej mocy obowiązującej. Jak wyżej zaznaczono zmiana w stanie prawnym powoduje bezprzedmiotowość decyzji uzasadniającą wyłączenie jej z obrotu prawnego tylko w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Jednak w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002r. brak jest unormowania, zwłaszcza w przepisach końcowych, pozwalającego na wyprowadzenie wniosku o bezprzedmiotowość decyzji wydanej na gruncie § 43 ust. 2 uchylanego przezeń poprzedniego aktu prawnego. Także przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie przewidujące po nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. nr 93, poz. 887) gromadzenia w zbiorze PESEL danych dotyczących wydanej decyzji o zastrzeżeniu udostępnienia danych osobowych, w ogóle nie odnoszą się do kwestii już znajdujących się czy to w wymienionym, czy też innych zbiorach ewidencyjnych danych w powyższym przedmiocie, a z szczególności nie zawierają podstaw do usunięcia ich z tychże zbiorów. W tym stanie rzeczy aczkolwiek w aktualnym stanie prawnym w zakresie ewidencji ludności realizacja decyzji z dnia [...] 2000r. będzie utrudniana, to decyzji tej nie można przypisać bezprzedmiotowości. W świetle uzasadnienia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie jest również oczywiste, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zastrzeżeniowej leży w interesie społecznym. Organ I instancji mówiąc o interesie społecznym odnosi to określenie do możliwości wprowadzenia w błąd zainteresowanych osób co do zastrzeżenia danych osobowych skarżącego, a organ odwoławczy powiązał interes społeczny z wykazywaną przez siebie bezprzedmiotowością decyzji. Treść art. 162 § 1 pkt 1 kpa wskazuje, że bezprzedmiotowość i interes społeczny to dwie różne przesłanki wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w tym przepisie, chociaż niekiedy mogące pozostawać ze sobą w związku. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, że leży w interesie społecznym, by decyzja z dnia [...] 2000r. nie była realizowana (poprzez stwierdzenie jej wygaśnięcia ), to znaczy, że interes ten jest na tyle ważny, iż bezwzględnie wymaga zniesienia przyznanego stronie uprawnienia. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2005r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) orzeczono o ich uchyleniu. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku strony i umorzyć postępowania administracyjnego w sprawie, gdyż wydawanie tego rodzaju rozstrzygnięć należy do kompetencji organów administracji publicznej. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skargi o naruszeniu przez organ art. 155 kpa , gdyż przepis ten stanowi odrębną podstawę prawną wzruszania decyzji ostatecznych i nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Uznał także za zasadne nie uwzględnienie wniosku dowodowego złożonego przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie miał on związku z wydanym rozstrzygnięciem lecz z jego wykonaniem. Z kolei wyłączenie stosowania przepisów o środkach przymusu przy przesłuchaniu stron postępowania administracyjnego oznacza brak możliwości wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 88 kpa oraz zastosowania środków przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2002r. nr 110, poz. 968) lub innych, do których odsyła art. 88 § 3 kpa, w związku z czym uprzedzenie strony przed przesłuchaniem o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kk pozostawało w zgodzie z prawem. Sąd uznał nadto za przekonywujące wyjaśnienie organu wobec stawianego mu zarzutu naruszenia zasady równości obywateli, iż w ramach porządkowania spraw związanych z ewidencją ludności jako pierwszymi zajęto się "decyzjami zastrzeżeniowymi" dotyczącymi skarżącego i jego syna.