II SA/Bd 522/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu D. M. od decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...].01.2021 r., znak: [...] Prezydent M. T., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), orzekł o uznaniu D. M. za osobę bezrobotną z dniem [...].01.2021 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych Uzasadniając decyzję orzekający organ podniósł, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że w dniu rejestracji strona spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów uprawniających do zasiłku, o których mowa w ww. ustawie, przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, ponieważ podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy (na podstawie zaświadczenia od pracodawcy z dnia [...].12.2020, raportu ZUS i zaświadczenia ZUS z dnia [...].12.2020), była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji D. M. zarzuciła jej wydanie z naruszeniem następujących przepisów prawa: 1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 KPA, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. przyjęcie, że w dniu rejestracji jako osoby bezrobotnej skarżąca nie spełniła warunków do przyznania jej prawa do zasiłku, to znaczy, że suma okresów uprawniających do zasiłku, o których mowa w ustawie z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, ponieważ podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę, w sytuacji gdy organ nie wziął pod uwagę, iż skarżąca otrzymała w dniu [...].07.2020 r. ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości [...] PLN brutto, a co za tym idzie, że spełniona została przesłanka dotycząca minimalnego wynagrodzenia, które w 2020 roku wynosiło [...] PLN (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2020 r.). Ponadto, organ nie ustalił, że odprowadzono od ekwiwalentu składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego i odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, 2. art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego nie zastosowanie, w sytuacji gdy z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, iż do okresu 365 dni (o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) zalicza się również okresy niewymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę pomimo, iż przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy miał kluczowe znaczenie dla ustalenia, że skarżąca spełniła warunki do przyznania jej praw do zasiłku dla bezrobotnych, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, 3. art. 10 § 1 w zw. z 81 KPA, poprzez niewyznaczenie przez organ stronie terminu, w którym mogła ona zapoznać się z materiałami sprawy przed wydaniem decyzji, 4. art. 107 § 3 KPA, poprzez brak w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego co do okoliczności uzasadniających wydanie decyzji w zakresie dokładnego wyliczenia i wskazania skarżącej okresu dat, który organ wziął pod uwagę przy ustalaniu prawa do zasiłku, jak również wysokości uwzględnionego za ten okres wynagrodzenia jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, a także wysokości uiszczonych składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w zakresie przywołanego przez organ art. 71 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - poprzez brak wskazania ustępu i punktu, który miał być podstawą rozstrzygnięcia, a co za tym idzie nie wskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji. Ze względu na powyższe odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wydruku z rachunku bankowego skarżącej załączonego do odwołania, ewentualnie - o skierowanie do pracodawcy skarżącej stosownego zapytania w sprawie wypłaconego skarżącej ekwiwalentu i odprowadzenia od ekwiwalentu składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Wojewoda K. – P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...].03.2021 r., znak: [...] orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...].01.2021 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Prezydent M. T. wydając zaskarżoną decyzję powołał podstawę prawną w zakresie prawa materialnego wskazując, iż jest to "art. 71". W tym zakresie Wojewoda wskazał, że jeżeli chodzi o powołanie podstawy prawnej, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a powołanie to musi wyczerpywać każdą jednostkę redakcyjną przepisu, tzn. jeśli artykuł ma ustępy, punkty i litery należy powołać artykuł ze wskazaniem tych jednostek. Pogląd taki został wyrażony w Wyroku NSA w Warszawie z dnia 10.10.2007 r., II GSK 177/07, zgodnie z którym "(...) Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i formalnego, wraz z podaniem źródeł jego publikacji. W sytuacji gdy dany artykuł dzieli się na kilka ustępów, podzielonych również na litery, brak wskazania który z ustępów tego przepisu znajduje zastosowanie narusza ten wymóg (...)". Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54) Wojewoda podkreślił, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 K.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą, a efektem wieńczącym prowadzone postępowanie administracyjne jest wydanie decyzji, mając na uwadze przepis art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej, zgodnie z wymogami K.p.a., powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dokumentów na których się oparł i sprecyzowanie stanowiska organu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów co do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie. Ma ono przedstawiać wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu wydana decyzja organu I instancji ma w znacznej części charakter bardzo ogólnikowy. Istotną kwestią zdaniem Wojewody pozostaje również to, że organ I instancji nie wyznaczył stronie terminu, w którym mogła zapoznać się z materiałem w sprawie przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 K.p.a.), co ostatecznie zostało podniesione w odwołaniu, dlatego też na tym etapie postępowania administracyjnego, decyzja winna być uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji celem wydania stronie zgodnej z wymogami K.p.a. decyzji administracyjnej. W sprzeciwie do Sądu D. M. zarzuciła wydanie decyzji organu odwoławczego z naruszeniem przepisów prawa materialnego przywołanych już w odwołaniu: 1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 KPA, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. przyjęcie, że w dniu rejestracji jako osoby bezrobotnej skarżąca nie spełniła warunków do przyznania jej prawa do zasiłku, to znaczy, że suma okresów uprawniających do zasiłku, o których mowa w ustawie z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, ponieważ podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę, w sytuacji gdy organ nie wziął pod uwagę, iż skarżąca otrzymała w dniu [...].07.2020 r. ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości [...] PLN brutto, a co za tym idzie, że spełniona została przesłanka dotycząca minimalnego wynagrodzenia, które w 2020 roku wynosiło [...] PLN (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia z dnia [...] września 2019 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2020 r.). Ponadto, organ nie ustalił, że odprowadzono od ekwiwalentu składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego i odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, 2. art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego nie zastosowanie, w sytuacji gdy z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, iż do okresu 365 dni (o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) zalicza się również okresy niewymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, pomimo, iż przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy miał kluczowe znaczenie dla ustalenia, że skarżąca spełniła warunki do przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ze względu na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wydruku z rachunku bankowego skarżącej załączonego do odwołania, ewentualnie - o skierowanie do pracodawcy skarżącej stosownego zapytania w sprawie wypłaconego skarżącej ekwiwalentu i odprowadzenia od ekwiwalentu składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu zarzutów sprzeciwu jego autorka wskazała, że Wojewoda K. - P. uwzględnił podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 KPA (poprzez niewyznaczenie przez organ stronie terminu, w którym mogła ona zapoznać się z materiałami sprawy przed wydaniem decyzji) i art. 107 § 3 KPA (brak w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, co do okoliczności uzasadniających wydanie decyzji), jednak Wojewoda K. - P. nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w zakresie, w jakim skarżąca podnosiła, iż Prezydent M. T. dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych ustalając, że w dniu rejestracji skarżąca jako osoba bezrobotna nie spełniła warunków do przyznania jej prawa do zasiłku, to znaczy, że suma okresów uprawniających do zasiłku, o których mowa w ustawie z [...] kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, ponieważ podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. W odwołaniu podniesiono, że Prezydent M. T. nie wziął pod uwagę, iż skarżąca otrzymała w dniu [...].07.2020 r. ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości [...] PLN brutto, a co za tym idzie, że spełniona została przesłanka dotycząca minimalnego wynagrodzenia, które w 2020 roku wynosiło [...] PLN (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia z dnia [...] września 2019 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2020 r.). Skarżąca zauważyła także, iż Prezydent M. T. nie poczynił żadnych działań dla ustalenia, że odprowadzono od ekwiwalentu składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Okres 18 miesięcy przypadających bezpośrednio przed dniem rejestracji to w przypadku skarżącej okres od [...].07.2019 r. do [...].01.2021 r. W tym czasie skarżąca otrzymywała wynagrodzenie za pracę w wysokości [...] PLN brutto. Umowa o pracę zawarta pomiędzy skarżącą, a [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. trwała nieprzerwanie od [...].12.2018 r. do [...].06.2020 r. W okresie pomiędzy [...].07.2020 r., a [...].10.2020 r. skarżąca przebywała na urlopie macierzyńskim, dlatego ilość dni zatrudnienia w okresie ostatnich 18 miesięcy przed datą rejestracji, przekroczyła 365 dni, przy czym wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2019 wynosiła [...] PLN brutto, a w roku 2020 wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę wynosiła [...] PLN brutto. Zdaniem skarżącej, w roku 2019 podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy była wyższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast w 2020 roku skarżącej wypłacono dodatkowo ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości [...] PLN brutto. Doliczając tę kwotę do sumy osiągniętego przez skarżącą dochodu w roku 2020, jej zdaniem należy przyjąć, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w roku 2020 również przekroczyła wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2017 r. (wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 507/17, LEX nr 2336317), ekwiwalent za niewykorzystany urlop należy wliczać do okresu zatrudnienia w sytuacji, gdy po ustaniu zatrudnienia określona osoba nigdzie nie pracowała. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do okresu 365 dni zalicza się również okresy niewymienione w ust. 1 pkt. 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Skarżąca zwróciła uwagę, że do odwołania od decyzji organu I instancji załączono wydruk z rachunku bankowego z dnia [...].07.2020 r., wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu celem wykazania wysokości wypłaconego ekwiwalentu w roku 2020, podwyższającego podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w 2020 roku, jednak Wojewoda K. - P. nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie podnoszonych zarzutów i nie odniósł się do wniosku skarżącej o zmianę decyzji organu i przyznanie skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...].01.2021 r. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej należy uchylić decyzję Wojewody K. - P., celem zajęcia przez ten organ merytorycznego stanowiska w sprawie wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów, a gdyby zgromadzona dotychczas dokumentacja okazała się niewystarczająca dla pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, skarżąca wniosła o ewentualne zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do pracodawcy skarżącej - o dodatkowe, niezbędne wyjaśnienia. W odpowiedzi na sprzeciw organ, nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia, wniósł o jego oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw miał uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej określanej skrótem "P.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi również wtedy, gdy organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zgodnie z art. 151a P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1), w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (§ 2). W judykaturze przyjmuje się także, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w Internecie), jednak co również nie budzi wątpliwości w orzecznictwie – jest przeprowadzana w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Brzmienie przepisu art. 64e P.p.s.a. nie wyłącza również kompetencji sądu do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3139/20 dostępny w Internecie). Sąd nie ma podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3517/18 dostępny w Internecie). W postępowaniu administracyjnym, jak już wspomniano, przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a należą do nich ustalenie, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15, wyrok dostępny w internecie). W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza bowiem, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią wyżej przywołanego art. 136 ust. 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). W przypadku zatem, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasacyjną, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Powinien przede wszystkim wykazać w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania tej decyzji i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Wojewoda stosując art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazał w żaden sposób zaistnienia przesłanek kasatoryjnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano bowiem, że Prezydent M. T. wydając decyzję powołał podstawę prawną w zakresie prawa materialnego wskazując, iż jest to "art. 71", bez precyzyjnego wskazania na jednostkę redakcyjną przepisu, a ponadto organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji (jej uzasadnienie faktyczne i prawne) ma w znacznej części bardzo ogólnikowy charakter. W tych okolicznościach zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 kpa należy uznać za nieuprawnione, ponieważ zdefiniowane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Ewentualne naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi wtedy, gdy organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, jednak z treści zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie sposób wywieść, w jakim zakresie organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Przyjęcie, że zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego), jakie miałby przeprowadzić organ II instancji, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa, musiałoby w tych warunkach zostać poprzedzone szczegółową analizą okoliczności sprawy, czego po stronie Wojewody zabrakło. Wydanie decyzji kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji dopuścił się błędów, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a., przy czym dotyczy to zarówno uszczegółowienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia jak i uzupełnienia braków uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. Podobne znaczenie przypisać należy uchybieniu w zakresie nie wyznaczenia stronie terminu, w którym mogła zapoznać się z materiałem w sprawie przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 K.p.a.), bowiem także i to uchybienie, co do którego nie wykazano ewentualnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, również podlegało sanacji w postępowaniu odwoławczym. W tym miejscu podkreślić należy, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Działanie organu drugiej instancji nie ma zatem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie uzasadnionej konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu powodem wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogły być stwierdzone przez Wojewodę wady uzasadnienia decyzji organu I instancji (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.). Nawet, gdyby uznać, że uzasadnienie prawne decyzji było wadliwe, gdyż nie zawierało wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji lub wskazywało tę podstawę nieprecyzyjnie, to organ odwoławczy mógł albo uchybienie to samodzielnie naprawić, albo - ale tylko gdyby uznał jednocześnie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.) - mógł wydać decyzję kasacyjną. Organ II instancji - jak Sąd wyżej wyjaśnił nie podał przyczyn, dla których zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nie wykazał, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, mając na uwadze z jednej strony to, że zasadą jest merytoryczne rozpatrywanie sprawy przez organy obu instancji, a wydawanie decyzji kasatoryjnych przez organ odwoławczy należy traktować jako wyjątkowe, z drugiej zaś strony powody wydania takiej decyzji przez Wojewodę, Sąd stwierdził, że decyzja tego organu została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję.