II SA/Bd 523/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S., D. S. i W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. A. S., D. S. i W. S. (skarżący) skierowali do Urzędu Miejskiego w B. wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że "budynek o pow. 63 m˛ służy do budynku mieszkalnego, nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza". Zwrócili uwagę, że błędną była "stawka 3% przy przekazywaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, albowiem na cele mieszkalne jest to 1%". Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], Burmistrz B. odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4059 ha (...). W uzasadnieniu wskazał, że prawo użytkowania wieczystego zostało na nieruchomości nr ewid.[...] o pow. 0,55 ha ustanowione na rzecz rodziców wnioskodawców aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2001 r., jej wartość ustalona na potrzeby aktu wyniosła [...] zł, a opłatę roczną wynoszącą 3% tej wartości określono na [...] zł. Organ wskazał, że użytkownicy wieczyści dokonali podziału geod. ww. nieruchomości, w wyniku czego powstała m.in. działka nr [...] o pow. 0,4059 ha. Przytoczywszy treść art. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 139 – dalej "ustawa przekształceniowa"), organ stwierdził, że w sprawie nie nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, a tym samym również zmianę stawki, która nadal wynosi 3%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...] na skutek zażalenia wnioskodawców, uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy (z podkreśleniem okoliczności zakwalifikowania pisma skarżących z dnia [...] kwietnia 2020 zatytułowanego "wniosek o wydanie zaświadczenia" jako zażalenia na postanowienie I instancji oraz okoliczności zawieszenia terminu do wniesienia tego środka odwoławczego) oraz treść art. 1 ust. 1 i 2, art. 1a, art. 1 ust. 5, art. 4 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i ust. 4 ustawy przekształceniowej. Kolegium wskazało na orzecznictwo Sądu Najwyższego co do koncepcji wieczystoksięgowej nieruchomości podkreślając, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, z jaką nieruchomością organ ma do czynienia, w jaki sposób jest zabudowana i jakiego rodzaju zabudową. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację, czy wystąpiły przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na szczególny charakter zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ustawy, rzutujący na konieczność przeprowadzenia wnikliwego wyjaśnienia okoliczności i wątpliwości co do spełnienia przesłanek przedmiotowego przekształcenia. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. S., D. S. i W. S. zarzucili, że sprawa winna zostać rozpoznana merytorycznie przez organ odwoławczy, gdyż dysponował on wszelką potrzebną do tego dokumentacją. Wyrazili brak zaufania do organu I instancji, który działa z naruszeniem prawa oraz opieszale w ich sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 12 maja 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zaskarżone postanowienie powzięte zostało na podstawie m.in. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 zdanie pierwsze).Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać , jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ze względu na treść art. 144 k.p.a. powyższy przepis ma odpowiednie zastosowanie również do postępowania zażaleniowego i postanowień. Zasadnie skarżący, że organ rozpoznający sprawę administracyjną w drugiej instancji co do zasady winien rozstrzygnąć merytorycznie co do jej istoty. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest bowiem wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą orzeczeniem organu pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie orzeczenia kasacyjnego. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest wystarczające. Niezbędne jest też dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przyjmuje się, że chodzi tu o takie braki postępowania jak np. nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, pominięcie strony postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy może zatem (wyjątkowo) wydać decyzję kasatoryjną (postanowienie), gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, a nadto gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, co zasadnie stwierdziło i wyjaśniło w motywach zaskarżonego postanowienia Kolegium. Uzasadnione było zatem i konieczne rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi B. . Wniosek skarżących z [...] lutego 2020 r. (wpływ do organu) inicjujący postępowanie zawierał w sobie żądanie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Materia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności regulowana jest przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (publ. jak wcześniej wskazano). Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. (art. 1 ust. 1 ustawy). Ustawa przewiduje, że podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające to przekształcenie (art. 4 ust. 1 ustawy). W przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego zaświadczenie to wydaje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy). Ustawodawca w art. 1 ust. 2 i art. 1a sprecyzował, co należy rozumieć przez "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe", bo tylko te podlegają działaniu ustawy. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W art. 1a ustawy wskazano zaś, że jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Z powyższych regulacji wynika, że aby organ mógł wydać zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości musi być ona zabudowana budynkami wyłącznie mieszkalnymi, ewentualnie wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Podkreślić należy także, że przy definiowaniu pojęcia "nieruchomość" w rozumieniu ustawy przekształceniowej odwoływać należy się do jego znaczenia nadanego art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Dla każdej nieruchomości prowadzi się księgę wieczystą (art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy za całkowicie trafną uznać należy argumentację, że o odmowie wydania zaświadczenia organ I instancji rozstrzygnął na podstawie akt sprawy niepozwalający na weryfikację, z jaką – w kontekście stanu jej zabudowy - nieruchomością mamy do czynienia. Ustalenia faktyczne organu I instancji sprawy sprowadzają się do wskazania, że dotyczy ona nieruchomości nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...]. Nie zostało jednak zweryfikowane, na podstawie odpisu księgi wieczystej, wypisu z ewidencji gruntów i budynków, kartoteki budynków i mapy zasadniczej przedmiotowej nieruchomości, w jaki sposób ww. nieruchomość jest zabudowana i jaką zabudowa ta pełni funkcję. Z zawartych w aktach sprawy umowy darowizny i umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wynika, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wybudowanym w 1970 r. o pow. zabudowy 135 m˛ oraz innym budynkiem niemieszkalnym o pow. zabudowy 68 m˛, wybudowanym w 1980 r. Słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, że faktyczne istnienie takiej zabudowy wymagałoby analizy sprawy pod kątem art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 1a ustawy przekształceniowej, tj. ustalenia, czy budynek o pow. 68 m˛ jest budynkiem gospodarczym, garażem lub innym obiektem umożliwiającym prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego, ewentualnie – w przypadku, gdy nie jest to budynek umożliwiający korzystanie z budynku mieszkalnego – czy jego powierzchnia nie przekracza 30% powierzchni wszystkich budynków na nieruchomości. Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie wyjaśniające prowadzone pod kątem oceny wystąpienia przesłanek z art. 1 ust. 2 i 1a ustawy przekształceniowej wymaga dokładnej weryfikacji stanu zabudowy nieruchomości, powierzchni istniejących na niej budynków i funkcji, jaką budynki te pełnią, oraz ich wzajemne powiązanie. Zauważyć zresztą należy, że oświadczenia skarżących w tym zakresie – co do istnienia na nieruchomości budynku o pow. 63 m˛ "służącego do budynku mieszkalnego" nie są spójne z powyższymi, szczątkowymi informacjami co do stanu zabudowy nieruchomości wynikającymi z zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego. Zasadną jest w tym miejscu uwaga, a na co również zwrócił uwagę organ odwoławczy, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną, stanowiącą wyraz wiedzy, a nie woli organu administracyjnego. Dokonywane jest ono, zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 4 ustawy przekształceniowej, ma jednak charakter szczególny z uwagi na doniosłość prawną faktów, które ma potwierdzać, tj. przekształcenia ex lege prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności. Zachodzi tu konieczność bardziej wnikliwego wyjaśnienia przez organ ewentualnych wątpliwości co do spełnienia przesłanek ustawowych przedmiotowego przekształcenia (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd29/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Resumując, zasadnie organ odwoławczy ocenił przeprowadzone przez Burmistrza postępowanie jako pomijające zasadnicze dla jej rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego, rzutujące na możliwość prawidłowej oceny, czy zachodzą przesłanki do wydania zaświadczenia z art. 4 ustawy przekształceniowej. Braki proceduralne były zaś na tyle istotne, że organ odwoławczy nie mógł ich uzupełnić samodzielnie przeprowadzając postępowanie w tym zakresie, nie narażając się jednocześnie na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności zakładającej prawo strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy w całokształcie przez organy dwóch instancji. Co do zasady nie jest rolą organu II instancji "wyręczanie" organu I instancji w prowadzeniu postępowania i rozstrzyganiu sprawy w jej istocie. W kontekście rozważań poczynionych na początku niniejszego uzasadnienia prawnego stwierdzić należy, że bez wątpienia zaistniał w kontrolowanej sprawie stan "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Organ I instancji rozpatrzył bowiem wniosek skarżących z pominięciem istotnych ustaleń faktycznych dotyczących stanu zabudowania przedmiotowej nieruchomości, w tym przede wszystkim informacji wynikających z ewidencji gruntów i budynków oraz kartoteki budynków. Argumentacja skargi nie zasłużyła tym samym na uwzględnienie w powyższym zakresie, podobnie jak niemająca znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesiona w skardze kwestia braku zaufania skarżących do organu I instancji. Skarżący skorzystali skutecznie z prawa zaskarżenia zażaleniem wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji, które zostało zgodnie z przepisami postępowania wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie zażaleniowym. Organ odwoławczy orzekła prawidłowo i sformułował prawidłowe wskazania, co stanowiło podstawę do ponownego rozpatrzenia sprawy przez Burmistrza, zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego. Dodatkowo w tym kontekście nadmienić należy, że jak wynika z wyjaśnień organu I instancji (pismo z dnia 12 maja 2020 r., k. 102 akt sądowych), po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek zaskarżonego postanowienia, Burmistrz B. wydał zaświadczenie z dnia [...] września 2020 r. ([...]) potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności. Prawo własności nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Należy nadto wskazać, iż kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie podlegała zgodność z przepisami postępowania oraz prawa materialnego zaskarżonego postanowienia kasatoryjnego. Nie podlegała ocenie zatem kwestia domniemanego konfliktu z piastunem organu I instancji (nie wynika z akt sprawy aby którakolwiek ze stron składała np. formalny wniosek o wyłącznie tego organu), czy też przewlekłość postępowania. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.