II SA/Bd 525/07

Dnia 4 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata J.S. – P. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Bd 525/07 Uzasadnienie Decyzją za dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta B. w uwzględnieniu wniosku S. B. ustalił na podstawie art. 54, 59 ust i art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B., na granicy z działką nr [...]. W decyzji sprecyzowano warunki i wymagania dotyczące m.in. infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich oraz zagospodarowania terenu i jego zabudowy, określając w szczególności linię zabudowy, wysokość górnej kondygnacji elewacji frontowej (do 6 m) i geometrię dachu (dach płaski o kącie nachylenia 15 º), a nadto zobowiązano inwestora do ustalenia przed rozpoczęciem prac projektowych warunków posadowienia obiektu. Jak wynika z uzasadnienia decyzji wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy wydano po stwierdzeniu, iż spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy oraz po uzgodnieniu kwestii dostępu do drogi publicznej z zarządcą drogi. Organ w szczególności wskazał, że planowana nadbudowa budynku mieszkalnego do wysokość dwóch kondygnacji nadziemnych będzie stanowiła kontynuację istniejącej dwukondygnacyjnej jednorodzinnej zabudowy na działkach w najbliższym sąsiedztwie, a przyjęta w decyzji wysokość górnej kondygnacji elewacji frontowej – do 6 m stanowi minimalną wysokość dla budynku dwukondygnacyjnego. Nadto badanie czasu nasłonecznienia istniejącej i projektowanej zabudowy za pomocą wykresu linijki słońca wykazało, że nadbudowa nie polepszy ani nie pogorszy stopnia nasłonecznia pomieszczeń mieszkalnych budynku na działce [...] przy ul. [...] W odwołaniu od powyższej decyzji właściciela działki nr [...] B. B. zawarła oświadczenie, iż nie wyraża zgody na nadbudowę budynku znajdującego się na granicy przyległej działki, gdyż już obecnie jego część wysunięta o 3,6 m poza gabaryt jej domu mająca wysokość 5, 4 m (plus komin) całkowicie ogranicza dostęp słońca do pokoju dziecięcego, który winien być szczególnie nasłoneczniony. Według odwołującej się pozbawienie dostępu słońca do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz na podwórze narusza wymagania dotyczące ochrony interesów jej i jej rodziny, a dodatkowo negatywnie wpływają na przebywanie na podwórzu hałdy piasku usypane na terenie wodociągów i biegnące nad podwórzem przewody wysokiego napięcia. W dniu [...] kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydało decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, iż jakkolwiek z przeprowadzonej na wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przy tej samej ulicy tworzy uskok, a średnia wysokość na tymże obszarze wynosi 5, 02 m, to wyznaczenie górnej krawędzi elewacji dla planowanej inwestycji do 6 m, a więc przekraczającej wskazaną średnią uzasadnia, stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1588), ustalenie, że na terenie analizowanym występują budynki jedno i dwukondygnacyjne o wysokości od 4,5 do 7,5 m górnej krawędzi elewacji frontowej, a w konsekwencji – iż nadbudowa nie będzie kolidowała z istniejącym ładem przestrzennym. Poza tym wysokość 6 m jest minimalną dla budynku dwukondygnacyjnego w świetle przepisów technicznych, a inwestycja ma na celu dostosowanie pomieszczeń drugiej kondygnacji do celów mieszkalnych. Organ II instancji wskazał również, że ewentualne zacienienie działki nie uzasadnia kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy, lecz tylko ograniczenie dopływu światła słonecznego do pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych, a przeprowadzone badanie czasu nasłonecznia wykazało, iż projektowana nadbudowa nie zmieni już istniejącej w tym zakresie sytuacji. B. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, gdyż powstanie nowej zabudowy (nadbudowy) będzie kolidowało z istniejącym stanem zabudowy oraz poprzez spowodowanie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i zabudowę południowej ściany naruszy jej interes jako właściciela sąsiedniej nieruchomości. Według skarżącej, gdyby przyjąć proponowany wariant zabudowy, to należałoby wyburzyć część wybudowanej nielegalnie południowej ściany domu sąsiada, wykraczającej poza wspólne gabaryty budynku na szerokości 3,60 m zważywszy, że obydwa domy są bliźniakami. Ze skargi poza tym wynika, że wraz z wykonaniem nadbudowy podniesiony zostanie będący w złym stanie technicznym, zanieczyszczający podwórze komin znajdujący się na południowej ścianie budynku sąsiada, co łącznie z zacienieniem podwórza uniemożliwi przebywanie na nim. W skardze powołano się również na art. 144 kc, jak też wskazano na konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wywodząc, że ustosunkowanie się do kwestii, czy planowana nadbudowa spowoduje utrudnienie zamieszkiwania w sąsiednim budynku, z powodu ograniczania dostępu do światła, będzie należało do organu wydającego pozwolenie na budowę, a także – iż organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z prawem budowlanym a jedynie przepisami dotyczącymi porządku przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W postępowaniu sądowym nie mogą być zatem brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi, co oznacza, iż ma obowiązek reagowania także na inne naruszenia prawa aniżeli dostrzeżone przez skarżącego. Nadto sąd ocenia zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem w świetle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili wydawania tegoż rozstrzygnięcia. Zmiany tego stanu powstałe w okresie późniejszym nie mogą mieć wpływu na wynik wymienionej oceny znajdującej wyraz w wydanym przez sąd wyroku. Skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powołanych wyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu, w tym polegająca na budowie (przez co należy także rozumieć m.in. rozbudowę i nadbudowę) obiektu budowlanego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z uwagi na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego ulicę [...] rozpatrując wniosek S. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [...] położonej przy tej ulicy organ obligowany był dokonać oceny, czy spełnione zostały łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy niezbędne do wydania pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Ustosunkowanie się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego braku zgodności nowej zabudowy z istniejącym stanem zabudowy wymaga zbadania, czy wystarczające były i prawidłowo zostały przez organ ocenione ustalenia w zakresie przesłanek wymienionych w pkt 1 art. 61 ust. 1. Stosownie do zawartego w cyt. przepisie unormowania warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazana wyżej regulacja statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna więc odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Nie chodzi tu przy tym o zabudowę na działce sąsiedniej sensu stricte, czyli graniczącej z działką inwestora, lecz – jak przyjęto w praktyce orzeczniczej sądów – o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sposób ustalenia wymagań dla nowej zabudowy określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nakazując w szczególności przeprowadzenie pod tym kątem na wyznaczonym obszarze (którego granice zaznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków) stosownej analizy. Z akt sprawy wynika, że wymagana analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem ustalenia warunków dla inwestycji planowanej na działce [...] zarówno w formie tekstowej, jak i graficznej została wykonana (karty [...] akt). Porównanie jej wyników z określonymi w pkt 2,1,3 decyzji organu I instancji dla przyszłej nadbudowy warunkami uzasadnia stwierdzenie, iż warunki te zostały właściwe sprecyzowane, z zastosowaniem się do wskazań wynikających z powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2007 m.in. określono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie może przekraczać 6 m. Ze względu na to, iż skarżąca kwestionowała w trakcie postępowania administracyjnego nadbudowę wzwyż budynku znajdującego się na działce nr [...] na granicy z działką nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo odniosło się do wskazanego wyżej zapisu (pkt 2, 1, 3c) decyzji organu I instancji nawiązując do treści § 7 rozporządzenia. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że ustalenie w decyzji organu I instancji maksymalnej wysokości 6 m przewidzianego do nadbudowy domu (mierzonej do górnej krawędzi elewacji frontowej) aktualnie o wysokości 5,14 m, pozostaje w zgodzie z wymienionym przepisem rozporządzenia i nie narusza ładu przestrzennego wymaganego artykułem 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r., jakkolwiek mierzona w identyczny sposób wysokość przyległego do niego budynku należącego do skarżącej wynosi 4,18 m. Mieć bowiem trzeba na uwadze, że na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna jedno i dwukondygnacyjna o wysokości w granicach od 4 do 7,5 m, co uzasadnia odstąpienie od przyjętej w § 7 ust. 2 rozporządzenia zasady, że w przypadku takim jak niniejszy, gdy wysokość obiektu budowlanego w sąsiedztwie tworzy uskok (jest niższa), należy przyjąć dla projektowanej budowy wysokość średnią wstępująca na danym obszarze (w tym wypadku 5,02 m, podczas gdyż już obecne budynek na działce [...] ma 5,14 m wysokości). Wskazać w tym miejscu trzeba, że o ile budynki na działkach [...] i [...] mają, jak zaznaczono 5,14 i 4,18 m, to przy tej samej ulicy na działkach [...] i [...] na tej samej wysokości, znajdują się budynki o wysokości 7,5 m, a zatem można było przyjąć, że wysokość planowanej zabudowy będzie stanowiła kontynuację istniejącej dwukondygnacyjnej zabudowy na działkach w najbliższym sąsiedztwie. Nadto, jak podniosły organy obydwu instancji wysokość 6 m jest minimalną wysokością jeśli chodzi o budynki o dwóch kondygnacjach nadziemnych. Sąd nie podzielił również zamieszczonego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia interesów skarżącej i jej rodziny poprzez zacienienie usytuowanych od podwórza pomieszczeń, domu zwłaszcza pokoju dziennego, w wyniku dopuszczenia wydaną decyzją nadbudowy budynku sąsiada do wymienionej wysokości. Już przy obecnym stanie budynku usytuowanego na działce [...] skierowana na północno- zachodni zachód elewacja domu skarżącej od strony podwórza jest - jak wynika z obliczeń tzw. "linijki słońca" – oświetlana promieniami słońca tylko między godz. 7:00 a 8:00, podczas gdy wymagany w § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) czas nasłonecznia pokoi mieszkalnych w dniach równonocy (21 marca i 21 września ) winien wynosić między godzinami 7 :00 a 17:00 co najmniej 3 godziny. Identyczny czas nasłonecznienia wymienionej elewacji domu skarżącej w dniach równonocy wykazał wykres "linijki słońca" dla stanu po planowanym nadbudowaniu budynku przyległego do wysokości 6 m. Zatem sytuacja w powyższym zakresie po nadbudowie nie ulegnie pogorszeniu (będzie identyczna). Nadmienić przy tym należy, że w § 60 ust. 2 rozporządzenia dopuszczono ograniczenie określonego w ust. 1 czasu nasłonecznienia w mieszkaniu wielopokojowym co najmniej do jednego pokoju, a części opisowej koncepcji architektonicznej rozbudowy budynku przy ul. [...] podano, że główne pomieszczenia skarżącej znajdują się od strony południowo- wschodniej. Nie można mówić ponadto o naruszeniu interesów skarżącej w rozumieniu art. 54 pkt 1d w związku z art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. poprzez zacienienie podwórza (czyli działki), gdyż obowiązujące przepisy obligują jedynie do zapewnienia właściwego czasu nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zaś zarzut naruszenia interesu prawnego musi być poparty wykazaniem naruszenia konkretnego przepisu prawa, w niniejszym przypadku przepisu techniczno-budowlanego. Ewentualne roszczenia związane z zacienieniem podwórza mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy, rzeczą organu było wydanie decyzji rozstrzygającej o warunkach zabudowy dla zamierzonej przez inwestora inwestycji. Zauważyć w tym miejscu należy, że z reguły każda inwestycja, zwłaszcza przewidziana w zawartej zabudowie, powoduje uciążliwości dla sąsiadów, co jednak nie oznacza, że wydana w takiej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy narusza prawo. W niniejszym przypadku nie doszło także, w ocenie Sądu, do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Skoro skarżąca zamieszkuje w dwupiętrowym budynku jednorodzinnym, to również inwestor winien mieć prawo do powiększenia swej dotychczasowej powierzchni mieszkalnej do dwóch kondygnacji. Podnoszona w skardze, podobnie jak wcześniej w odwołaniu, kwestia złego stanu technicznego komina na budynku S. B. wykracza poza ramy postępowania prowadzonego na gruncie ustawy z 27 marca 2003 r. i winna być uwzględniona na etapie sporządzania projektu budowlanego w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z sugestią zawartą w koncepcji architektonicznej rozbudowy budynku przy ul. [...] Wreszcie ustosunkowując się do zawartej w skardze informacji, iż nadbudowa jest przewidziana na obiekcie, który zrealizowany został bez pozwolenia na budowę, Sąd stwierdza, że ze względu na to, iż ocenie jego podlega zaskarżona decyzja przy uwzględnieniu stanu faktycznego istniejącego w momencie jej wydania, powyższa okoliczność mogłaby mieć ewentualnie w niniejszym postępowaniu znaczenie, gdyby na dzień [...] kwietnia 2007 r. istniała ostateczna decyzja o rozbiórce tego obiektu. Tymczasem z przedłożonego przez skarżącą na etapie postępowania sądowego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B z dnia [...] lipca 2007 r. wynika, że istotnie budynek przy ul. [...] wzniesiony został nielegalnie w latach 80 – tych ubiegłego wieku, lecz aktualnie trwa postępowanie administracyjne w celu zalegalizowania samowoli. Poza tym Sąd z urzędu przeprowadził dowód z akt sprawy zawisłej przed organem nadzoru budowlanego ustalając, iż postępowanie w niej zakończone zostało w dniu [...] listopada 2007 r. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.