II SA/Bd 527/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz skarżącego 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy G. postanowieniem z dnia [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową ze złoża "[...]" na części działki nr [...] w miejscowości R. gmina G. Przedsiębiorstwu N. Rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. u. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947, ze zm.) dalej powoływane w skrócie jako: "p.g.i.g." oraz art. 106 i 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie: "kpa." W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wójt wskazał, że z załączonych do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (dalej "Studium") map i zapisów (tom 1 i 2) nie wynika możliwość wydobywania kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Z analizy Studium tom I "tekst studium", rozdział IX uwarunkowania rozwoju dotyczące poszczególnych zapisów stołect i wsi str. 132-135 [...], Studium Pomocnicze Materiały Planistyczne - Tom II "mapy studium" wynika: -stan zabudowy i zagospodarowania przestrzeni, - strategia rozwoju. Powyższy teren zgodnie ze Studium zajęty jest jako rolnicza przestrzeń produkcyjna. Planowane przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kruszywa naturalnego metodą odkrywkową jest więc, w ocenie organu, niezgodne ze studium. Organ wskazał ponadto, w związku z zaleceniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (SKO) zawartymi w postanowieniu z dnia [...], że interes społeczny i słuszny interes obywateli stanowi przeciwwskazanie do prowadzenia wydobywania kruszywa naturalnego metodą odkrywkową, bowiem wnioskodawca nie daje gwarancji, iż zabezpieczy drogę dojazdową pod względem technicznym i będzie dbać o jej jakość, aby zminimalizować uciążliwości wynikające z realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący M. N. Zarzucił w nim organowi I instancji stronniczość i słabą orientację o terenie na którym ma być prowadzona działalność. Wskazał, że działka [...] przylega bezpośrednio do drogi krajowej [...], co nie koliduje z interesem społecznym mieszkańców, a sposób dojazdu do tej działki powinien być uzgodniony z zarządcą drogi, a nie z Urzędem Gminy, której droga nie podlega. SKO postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy G. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO podkreśliło, że organ I instancji był związany ustaleniami Studium, co wynika z literalnej wykładni przepisu art. 16 ust. 5 p.g.i.g., niezależnie od charakteru tego aktu, oraz przedstawiając z treści art. 16 ust. 5 p.g.i.g. wskazało, że niewystarczającym jest, aby planowania działalność była niesprzeczna ze Studium tj. dała się pogodzić z przeznaczeniem terenu. Słusznie, w ocenie SKO, organ I instancji uznał, że w świetle zapisu Studium w odniesieniu do działki nr [...] - "rolnicza przestrzeń produkcyjna," planowane przedsięwzięcie jest niezgodne ze Studium i że należy odmówić uzgodnienia przedłożonego projektu koncesji. Ponadto, odnosząc się do zarzutów zażalenia SKO, wskazało, że bez znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są powoływanie przez skarżącego okoliczności "wybiórczego" stosowania przepisów wobec różnych podmiotów i uzgodnienie koncesji w innych sprawach, gdyż przedmiotem oceny jest zgodność tej konkretnej inwestycji z zapisami Studium. Bezpodstawnym jest też, zdaniem SKO, powołanie się na obecnym etapie postępowania, na wcześniejszą pozytywną opinię Wójta Gminy G. w przedmiocie koncesji na poszukiwanie kruszywa, ponieważ wydana ona została w oparciu o art. 16 ust. 4 p.g.i.g., który w odróżnieniu od art. 16 ust. 5 p.g.i.g. wymaga "jedynie" opinii wójta, a nie uzgodnienia. SKO nie podzieliło także argumentacji skarżącego związanej z treścią dokumentacji geologicznej przyjętej przez Starostwo Powiatowe w G., podkreślając że zgodność inwestycji ze Studium musi występować na etapie uzgodnienia, a nie po zrealizowaniu inwestycji. Bez znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy mają też, w ocenie SKO, podnoszone przez organ I instancji okoliczności związane z interesem społecznym polegającym na zabezpieczeniu prawidłowego funkcjonowania dróg dojazdowych, gdyż nie to było przedmiotem uzgodnienia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie SKO skarżący wniósł o jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności, o uchylenie postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu, po pierwsze nieważność. Uznał mianowicie, że przekroczenie 14 - dniowego terminu, wynikającego z art. 105a ust. 1 p.g.i.g., na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający, w przypadku jeżeli organem tym jest organ II instancji - rozpatrujący zażalenie na postanowienie uzgadniające, powoduje wygaśnięcie kompetencji tego organu do rozstrzygnięcia sprawy oraz to, że wydane mimo to przez organ postanowienie rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydane z pominięciem przepisów prawa. Na wypadek nie uznania tego argumentu skarżący wskazał, także na nietrafność i wadliwość zaskarżonego postanowienia. Polega ona, w ocenie skarżącego na tym, że wydane ono zostało bez dogłębnej analizy wszystkich elementów studium odnoszących się do spornego obszaru, co jest równoznaczne z przyjęciem, iż dopuszczalność pozytywnego uzgodnienia projektu koncesji może także pośrednio wynikać z treści studium. Zdaniem skarżącego odmowa uzgodnienia projektu koncesji powinna mieć miejsce w wyjątkowych, szczególnych przypadkach, a w przypadek taki w przedmiotowej sprawie nie występuje. Określenie zaś funkcji terenu jako "rolnicza przestrzeń produkcyjna" w żadnym stopniu w ocenie skarżącego nie pozostaje w sprzeczności i nie wyklucza ewentualnej działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin. Skarżący zarzucił, że organy administracji rozstrzygając sprawę nie oceniły tego, w jaki sposób ewentualna realizacja przedsięwzięcia na obszarze działki skarżącego mogłaby wpłynąć na przewidzianą funkcję "rolniczej przestrzeni produkcyjnej", oraz że gdyby wpływ ten byłby nieznaczny (np. z uwagi na powierzchnię działki) to należałoby uwzględnić wniosek skarżącego w zakresie planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu z powodu naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszone przepisy to art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Stosownie do treści powyższych przepisów organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa). Organy administracji obowiązane są zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa) oraz ocenić czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienie) zaś powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (postanowienie), z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było uzgodnienie projektu decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową ze złoża "[..]" na części działki nr [...] w miejscowości R. Postanowienie w tym przedmiocie wydane zostało w trybie art. 106 kpa. Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia będącego przedmiotem zaskarżonego postanowienia był przepis art. 106 ust. 5 p.g.i.g., zgodnie z którym udzielenie koncesji na działalność w zakresie m.in. wydobywania kopalin ze złóż, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że dla terenu objętego wnioskiem o udzielenie koncesji nie ma aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast teren ten jest objęty Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. (dalej "Studium"). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do interpretacji zapisów Studium, w szczególności w zakresie możliwości wykorzystania części działki nr [...] do wydobywania kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Koniecznym w związku z tym jest wskazanie, że przedłożone sądowi akta administracyjne nie zawierają Studium. Organ I instancji załączył do akt jedynie dwie mapki nazwane "stan zabudowy i zagospodarowania przestrzennego" oraz "strategia rozwoju" wraz z legendami, z których ze względu na przyjętą skalę nie można odczytać położenia ani części, ani całości działki nr [...]. W związku z tym poza kontrolą sądu pozostaje to czy działka nr [..] rzeczywiście jest położona w obszarze przeznaczonym w Studium na rolniczą przestrzeń produkcyjną. Wskazanie przez organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...], że cyt.: "Analiza Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego tom I "tekst studium", rozdział IX uwarunkowania rozwoju dotyczące poszczególnych zespołów sołectw i wsi str. 132 -135 – R., Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Pomocnicze Materiały Planistyczne - tom II "mapy studium": - stan zabudowy i zagospodarowania przestrzeni, - strategia rozwoju" niczego nie wyjaśnia, a wobec tego, że tekstu Studium nie załączono do akt, nie daje też możliwości odszukania według przedstawionych wskazań organu istotnych w sprawie zapisów. W tym też kontekście stwierdzenie przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organ I instancji ustalił, iż dla części działki [..] w Studium przewiduje się przeznaczenie "rolnicza przestrzeń produkcyjna" oraz, że powyższe przeznaczenie potwierdzają załączone do rozstrzygnięcie mapy i legendy należy uznać, za co najmniej przedwczesne. Podkreślić też należy, że SKO postanowieniem z dnia [...] uchyliło wcześniej wydane (w dniu [...]) postanowienie organu I instancji także odmawiające uzgodnienie projektu decyzji udzielającej koncesji na wydobycie kruszywa na przedmiotowej działce, nakazując organowi I instancji, aby załącznikiem nowego rozstrzygnięcia były wypisy bądź mapy tak, aby w sposób jasny i precyzyjny wskazać powody, z jakich nie jest możliwe wydanie pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Wskazania powyższe uznać należy za jak najbardziej słuszne i zgodne z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego. Stwierdzić jednak należy, że nie zostały one przez organ I instancji zrealizowane przy wydawaniu postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...], a organ II instancji bezzasadnie przyjął, że uzasadnienie tego postanowienia w tym zakresie spełnia wszystkie wymogi z art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w aktualnym stanie sprawy nie jest możliwym rozpoznanie zarzutów skargi kwestionujących ustalenia organów w zakresie przeznaczenia części działki [...] w Studium. Pozostałe zarzuty skargi zaś nie zasługują na uwzględnienie. Zwłaszcza brak przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu przekroczenia przez SKO terminu z art. 105a ust. 1 p.g.i.g., który to termin zdaniem sądu odnosi się wyłącznie do organu I instancji. Taka interpretacja przepisu art. 105a ust. 1 p.g.i.g. jest zgodna z regułami wykładni językowej. Wskazano w tym przepisie bowiem, że początkiem 14 - dniowego terminu, w którym organ powinien zająć stanowisko jest dzień doręczenie projektu rozstrzygnięcia, który to projekt doręczany jest organowi uzgadniającemu I instancji. Powyższe ustalenie uzasadniają rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach zgodnie z regułą wynikającą z art. 200 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie załączyć do akt takie fragmenty części opisowej i graficznej Studium, na podstawie których bez żadnych wątpliwości będzie można - ustalić położenie części działki [...] (tej której dotyczy przedmiotowy wniosek o udzielenie koncesji) i jej przeznaczenie w Studium. Jeżeli potwierdzone zostanie w ten sposób, że przedmiotowa część działki [...] jest rzeczywiście położona na obszarze oznaczonym jako rolnicza przestrzeń produkcyjna, to koniecznym byłoby również bliższe wyjaśnienie tego zwrotu w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych. Pomocnym byłoby w tym celu korzystanie z uzasadnienia uchwały w sprawie Studium, jeżeli takowe sporządzono.