II SA/Bd 529/13

Dnia 29 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję K-P Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...]2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623; ze zm.), art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229; ze zm) nakazał J. K. (dalej jako: "skarżący") rozbiórkę budynku do hodowli gołębi na działce nr geodezyjny [...] w [...] ul. [...], pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...]2012 r. ustalono, że na wymienionej wyżej działce na umocnionej skarpie znajduje się dwupoziomowy budynek do hodowli gołębi o wymiarach w rzucie [...] (parter) i [...] (piętro) oraz wysokości [...]. Jest to obiekt o konstrukcji mieszanej stalowo-drewnianej z dachem jednospadowym drewnianym pokrytym papą i arkuszami gumolitu. Szkielet ścian obity jest różnymi materiałami tj. deskami, płytą pilśniową, papą i blachą płaską. Strop jest drewniany, posadzka betonowa, stolarka okienna i drzwiowa drewniana. Okapy dachu wystają z każdej strony na ok. [...] m poza obrys budynku. Parter budynku usytuowany jest jedną ścianą boczną w odległości około [...]od granicy z działką nr [...]. Piętro obiektu jest wysunięte od strony działki nr [...] na około [...] i jednocześnie wchodzi w przestrzeń tej działki na odcinku ok [...] bezpośrednio nad istniejący na niej garaż. Odległość ściany tylnej omawianego obiektu od granicy z działka nr [...] wynosi natomiast ok. [...]. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że budynek do hodowli gołębi pobudował w 1980 r. za zgodą ówczesnego właściciela działki, na istniejącym fundamencie po jakimś starym budynku. Nie występował przy tym o pozwolenie na budowę. W czasie budowy rząd sąsiednich garaży o konstrukcji mieszanej już istniał, natomiast budynek stalowy, nad który wystaje piętro gołębnika, powstał mniej więcej w tym samym czasie. Skarżący uzyskał pisemną zgodę obecnego właściciela działki nr [...] na nieodpłatne użytkowanie gołębnika. Organ wskazał, że na podstawie istniejących rejestrów pozwoleń na budowę w latach 1978-1980 nie znaleziono żadnych pism skarżącego lub ówczesnego właściciela działki nr geodezyjny [...] – Przedsiębiorstwa Budownictwa Rolniczego w [...] świadczących o występowaniu o wydanie pozwolenia na budowę gołębnika w [...] przy ul. [...]. Z uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w [...] dokumentów wynika, że pomiędzy rokiem 1970 a 1994 działka, na której pobudowany jest przedmiotowy gołębnik wchodziła w skład działki nr [...], która w tym okresie nie podlegała zmianom w przebiegu granic. Nie można natomiast odtworzyć czy w latach 1978-1980 istniały już budynki garażowe w bliskim sąsiedztwie rzeczonego gołębnika. Biorąc pod uwagę oświadczenia inwestora co do daty budowy gołębnika, a także wyjaśnienia właściciela działki [...] w [...], wskazujące na kolejność budowy gołębnika i budynków bezpośrednio sąsiadujących, organ jako datę budowy gołębnika przyjął rok 1980. Organ wskazał, że z uwagi na datę pobudowania obiektu zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Dodał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy na budowę omawianego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ badając możliwość legalizacji samowoli budowlanej przeanalizował zgodność obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym i ustalił, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Miejskiej rady Narodowej w [...] nr [...] z [...]1980 r. działka o numerze geodezyjnym [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym [...] "Tereny usług handlowych". Obecnie omawiana działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co, jak wskazał organ, oznacza, że określenie zgodności budynku z obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, możliwe jest jedynie po uzyskaniu przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Nie zwalniałoby to jednak inwestora z wymogu zapewnienia zgodności usytuowania gołębnika z warunkami technicznymi. Badając zaś zgodności obiektu z warunkami technicznymi organ I instancji stwierdził, że lokalizacja przedmiotowego budynku narusza przepisy § 20 ust. 2, 3 i 13 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. (Dz. Bud. Nr 10, poz. 44; z późn. zm.). Ściana szczytowa budynku z otworem okiennym znajduje się bowiem w odległości [...] m od ściany budynków garażowych na działkach nr geod. [...], istniejących w czasie budowy – a powinna znajdować się w odległości minimum 3 m (przy spełnieniu wymogów określonych w § 20 ust. 3 cyt. zarządzenia). Poza tym przyjmując, że garaż konstrukcji stalowej na działce nr geod. [...] powstał później niż gołębnik, to odległości gołębnika od granicy powinna wynosić minimalnie od 2 do 5 m a wynosi około [...] m. Organ zwrócił uwagę, że przepisy omawianego zarządzenia naruszono też przez wysunięcie piętra gołębnika o około [...] m w przestrzeń działki [...]. Dodał, że niespełnieniem warunku zachowania wymaganych odległości pomiędzy budynkami, oznacza że nie może mieć zastosowania procedura dopuszczenia do zabudowy na granicy. Zdaniem organu naruszenie powyższych przepisów powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, czyli sąsiednich nieruchomości, bowiem może utrudniać lub uniemożliwiać zabudowę lub istniejącą rozbudowę tej nieruchomości. Organ zwrócił również uwagę, że ze względu na częściowe obicie ścian zewnętrznych deskami, wysunięcie piętra gołębnika o ok. [...] m w przestrzeń działki 758/1 oraz podbicie stropu w wystającej części piętra deskami naruszony został § 77 ust. 1 i 2 omawianego zarządzenia, a naruszenie to, mogące spowodować lub zwiększyć ryzyko niebezpieczeństwa powstania pożaru, powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla sąsiednich nieruchomości. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej, a dostosowanie gołębnika do przepisów określających warunki techniczne z okresu budowy obiektu nie jest możliwe z uwagi na gęstą zabudowę sąsiednią. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał za prawidłowe prowadzenie niniejszego postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane. Wskazał, że zrealizowany przez skarżącego obiekt budowlany nie był zwolniony z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a skarżący takiej decyzji nie posiada. Powołując się na ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie odległości gołębnika od sąsiednich nieruchomości i od budynków znajdujących na tych nieruchomościach, organ odwoławczy stwierdził, że budowa gołębnika narusza przepisy określające warunki techniczne jakie powinny spełniać budynki i prowadzi tym samym do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia poprzez utrudnienie lub uniemożliwienie zabudowy lub rozbudowy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ze względu na wynikające z warunków technicznych uwarunkowania odległościowe. Również za zasadne organ odwoławczy uznał twierdzenie organu I instancji, że materiały, z jakich wykonany jest gołębnik, a także jego usytuowanie powodują niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, narażając ich na ryzyko powstania pożaru. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że nie istnieją prawne możliwości zalegalizowania budynku. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił organowi niewłaściwe ustalenia w zakresie stanu faktycznego i prawnego i niestaranne prowadzenie postępowania. Wskazał, że organ błędnie przyjął, że gołębnik jest budynkiem. Zdaniem skarżącego trudno go nawet zakwalifikować jako obiekt budowlany. Nie stoi on bowiem na fundamencie, a jedynie wykorzystuje stare fundamenty jako wzmocnienie pod jego podpory. Zdaniem skarżącego organ prowadząc powyższe postępowanie realizował prywatne interesy osób trzecich. Skarżący podniósł także, że podczas kontroli wyjaśniał pracownikowi organu, że obiekt był remontowany w 1980 r. Gołębnik powstał bowiem z początkiem lat 70, znacznie wcześniej niż niektóre garaże. Organ nie wziął powyższego pod uwagę, wywodząc, że gołębnik jest uciążliwy dla później wybudowanych budynków. Podniósł także, że w czasie gdy gołębnik był stawiany miasto nie posiadało plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał, że w latach 70 i 80 posiadał zgodę ówczesnych właścicieli działek i sąsiadów na użytkowanie obiektu. Zarzucił przy tym organowi, że pominął całkowicie powyższą okoliczność Skarżący zwrócił również uwagę, na to, że wbrew twierdzeniom organu, obiekt nie stanowi żadnego zagrożenia pożarowego, bo, mimo że jest drewniany, to konserwacja i impregnacja tego drewna została dokonana preparatami czyniącymi go niepalnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Jednocześnie organ wyjaśnił, że datę postawienia obiektu gołębnika przyjął na podstawie wyjaśnień złożonych do protokołu przez skarżącego w dniu [...].2012 r. Dodał, że dla przyjęcia, że przedmiotowy gołębnik jest obiektem nie jest wymagane trwałe związanie z gruntem. Istotne jest czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Zdaniem organu pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie mają wpływu na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269; ze zm.), Sąd stwierdził, że jest ono zgodne z prawem, z związku z czym wniesioną w sprawie skargę oddalił. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie występował o pozwolenie na budowę gołębnika. Zdaniem skarżącego dla omawianego obiektu nie istniał bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Przyjęcie przez organ, że wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, skarżący wiąże z błędnym zakwalifikowaniem przez organ gołębnika jako budynku, czy nawet jako obiektu budowlanego. Odnosząc się do powyższych zarzutów, należy powołać się na ustalenia organu dotyczące parametrów technicznych obiektu. Wynika z nich, że przedmiotowy gołębnik, jest zadaszonym, dwupoziomowy obiektem o wymiarach w rzucie [...] (parter) i [...] (piętro) oraz wysokości [...], o konstrukcji drewniano-stalowej (4 słupy narożne), ścianach obitych różnymi materiałami, posadowionym na istniejącym wcześniej betonowym fundamencie. W ocenie Sądu powyższe cechy pozwalają na uznanie, że gołębnik jest obiektem budowlanym. Żeby obiekt budowlany zaklasyfikować do budynków powinien on zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2013, poz. 1409; ze zm.) być trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać fundamenty i dach. Zdaniem skarżącego gołębnik nie jest budynkiem, bo nie posiada własnych fundamentów. Odnosząc się do tego wskazać należy, że fakt posadowienie obiektu budowlanego na fundamentach istniejącego wcześniej obiektu nie dyskwalifikuje automatycznie tego obiektu jako budynku. Istotny jest bowiem sposób połączenia nowo powstałego obiektu z fundamentami po innym obiekcie. Jeśli połączenie to jest trwałe, to będziemy mieć do czynienia z budynkiem. Z ustaleń organu wynika, że gołębnik jest trwale połączony z gruntem. Wobec powyższego został on trafnie zaklasyfikowany przez organ jako budynek. Dodać należy, że to czy przedmiotowy obiekt jest budynkiem czy budowlą nie ma wpływu na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 cyt. ustawy, pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy, wymaga budowa obiektu budowlanego, a więc zarówno budynku jak i budowli. Dodać należy przy tym, że przedmiotowy gołębnik nie mieści się w katalogu obiektów budowlanych, wymienionych w art. 29-31 ustawy, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia, zgodnie z art. 48 wymienionej wyżej ustawy stanowi przesłankę do orzeczenia o rozbiórce tegoż obiektu. W niniejszej sprawie, jak prawidłowo wskazały organy obu instancji, wspomniany przepis art. 48 ustawy nie miał jednak zastosowania, gdyż zgodnie z art. 103 ust. 2 przepisu tego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedmiotowy obiekt powstał bezspornie przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (cyt. wyżej) tj. przed 1 stycznia 1995 r. Z ustaleń organu I instancji wynika, że wybudowano go w 1980 r. Skarżący zaś w skardze podnosi, że nastąpiło to wcześniej, bowiem na początku lat 70. Ustalenie daty powstania obiektu ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, bowiem do obiektów pobudowanych po 1 marca 1975 r., a przed 1 stycznia 1995 r. zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229; ze zm.), zaś do obiektów powstałych przed 1 marca 1975 r. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. poz. 7 Nr 46, ze zm.) Analizując prawidłowość wskazania przez organ daty powstania gołębnika, zwrócić należy uwagę, że swoje ustalenia w tym zakresie organ oparł na zawartych w protokole realizacji obiektu budowlanego nr [...] z dnia [...].2012 r. wyjaśnieniach skarżącego. Skarżący wprawdzie w skardze zakwestionował prawidłowość zapisania jego wyjaśnień, twierdząc, że rok 1980 podawał jako rok przebudowy a nie powstania garażu, należy jednak zwrócić uwagę, że z omawianego protokołu wynika, że został on stronom odczytany, a następnie podpisany przez nie, w tym przez skarżącego. Podpisanie zaś przez skarżącego protokołu oznacza, że nie miał on zastrzeżeń, co do jego treści, nie kwestionował więc zapisów m.in. w zakresie daty powstania obiektu. Skarżący na etapie postępowania odwoławczego również nie podnosił zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia daty powstania obiektu. Zamiast tego w pierwszym zdaniu odwołania, potwierdził, że przedmiotowy obiekt zbudował w roku 1980 r. Biorąc zatem pod uwagę, że zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym kwestia daty powstania obiektu była bezsporna, uznać należy, że organ prawidłowo ustalił datę powstania obiektu na 1980 r. Oświadczenie skarżącego, co do daty powstania obiektu, zawarte w skardze, w świetle jego wcześniejszych wyjaśnień, należy zaś uznać za nieprzekonywujące. W tym stanie rzeczy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że do przedmiotowego obiektu będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229; ze zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 tejże ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Orzekając o rozbiórce organu obu instancji wskazały, że zachodzą przesłanki określone w pkt 2 cytowanego wyżej przepisu. Uznały bowiem, że samowolnie wybudowany obiekt narusza warunki techniczne obowiązujące w dacie jego realizacji w zakresie odległości budynku od sąsiednich budynków i nieruchomości, a także w zakresie odporności ogniowej budynku. Naruszenia te zdaniem organu powodują pogorszenie warunków użytkowych i powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z § 20 ust. 2 przepisów zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. (Dz. Urz. MB Nr 10, poz. 44) odległości między wolnostojącymi, nieosłoniętymi ścianą przeciwpożarową budynkami o wysokości do 15 m, innymi niż budynki mieszkalne, powinna wynosić, w zależności od średniego obciążenia ogniowego tych budynków, co najmniej 4 do 10 m. W przypadku zaś wolnostojącego budynku, zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową, nie mniej niż 3 m (§ 20 ust. 3 zarządzenia). Z ustaleń organu I instancji wynika tymczasem, że ściana szczytowa omawianego obiektu znajduje się w odległości [...] m do ścian budynków garażowych powstałych przed budową gołębnika na działkach nr geodezyjny [...] i [...], czyli znacznie poniżej minimum określonego we wskazanych wyżej przepisach zarządzenia. Również odległość ściany bocznej gołębnika w stosunku do od granicy działki [...], najprawdopodobniej niezabudowanej w okresie, gdy powstał gołębnik, jest, jak trafnie wskazały organy obu instancji, niezgodna z przepisami zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r., a dokładniej z § 20 ust. 13 zgodnie, z którym w razie braku ustalenia zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić, co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych. Odległość ta powinna wynosić bowiem od 2 do 5 m, a wynosi w stosunku do parteru gołębnika [...] m, zaś piętro gołębnika jest wysunięte o ok. [...] m w przestrzeń działki [...]. W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie uznały, że powyższe uchybienia przepisom określającym warunki techniczne obiektów budowlanych powodują niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych, ograniczając lub uniemożliwiając zabudowę sąsiednich działek. Powyższe ustalenia stanowiły, zdaniem Sądu wystarczającą przesłankę do orzeczenia o rozbiórce obiektu. Nie można natomiast uznać by organ w sposób dostateczny wyjaśnił kwestię niespełnienia przez budynek wymogów w zakresie odporności ogniowej budynku. Organ swoje ustalenia, co do wykonania obiektu z materiałów łatwopalnych oparł na treści protokołu realizacji obiektu budowlanego z dnia [...]2012 r. Wynika z nich m.in. że ściany budynku obite są deskami, płytami pilśniowymi, papą, blachą płaską, a strop jest drewniany z częściowym podbiciem z płyt pilśniowych. Zatem niewątpliwie obiekt jest wykonany w części z materiałów palnych. Skarżący twierdzi jednak, że impregnował drewno, co, przy odpowiedniej impregnacji, czyniłoby ten materiał trudno zapalnym w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 1 omawianego zarządzenia. Jak wskazał zaś organ, nie powołując się na klasę odpornościową obiektu, w określonych w § 73 sytuacjach elementy pionowe budynku mogą być wykonane z materiałów trudno zapalnych. Brak dostatecznych ustaleń w zakresie odporności ogniowej budynku, należy uznać za uchybienie, które nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jak już bowiem wyżej wskazano z ustaleń organu I instancji jednoznacznie wynika, że obiekt nie spełnia wymogów w zakresie odległości od sąsiednich obiektów budowlanych i nieruchomości, czym powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych, stanowiące samodzielną przesłankę do orzeczenia o rozbiórce obiektu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł o oddaleniu skargi spółki.