II SA/Bd 529/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2019 r. skierowanym do Urzędu M. T., Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w T. poinformował na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 20 marca 2015 r.") Prezydenta Miasta T., że skarżący M. B. popełnił czyn, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm., dalej powoływanej jako "prd") kierując w dniu [...] marca 2019 r. w T. w terenie zabudowanym (ul. [...]) samochodem osobowym z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o [...] km/h, w związku z którym to czynem wydano prawomocne rozstrzygnięcie - za popełnione wykroczenie nałożono mandat karny w kwocie [...]zł i [...] pkt karnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] Prezydent Miasta T., na podstawie, art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c i ust. 1e ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 341 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o kierujących pojazdami" lub "ukp") oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2015 i art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a prd, orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawo jazdy kategorii B nr [...] (wydane przez organ w dniu [...] stycznia 2007 r.) na okres 3 miesięcy tj. od dnia [...] marca 2019 do dnia [...] czerwca 2019 włącznie, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na powyższe zawiadomienie z dnia [...] marca 2019 r., stwierdził że w świetle art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp zobowiązany był do wydania decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Organ wskazał też na pismo Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w T. z dnia [...] marca 2019 r. informujące organ, że w związku z popełnionym przez skarżącego wykroczeniem drogowym zatrzymano skarżącemu za pokwitowaniem dokument prawo jazdy, że skarżący w trakcie kontroli nie powoływał się na stan wyższej konieczności (wskazał że spieszy się na urodziny) oraz, że pomiar prędkości, będący powodem kontroli wykonany był zgodnie z instrukcją urządzenia, którym dokonano pomiaru. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia w związku z obrazą art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) i niedopełnieniem obowiązku przez KMP w T. wynikającego z art. 54 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (kpow), dalej art. 61 kpa. Skarżący wskazał, że z udzielonej mu odpowiedzi KMP w T. z dnia [...] marca 2019 r. wynika, iż organ ten nie prowadził nigdy postępowania w zakresie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem przez niego prędkości, co stanowi istotną wadę mającą dalsze konsekwencje. Podkreślił, iż KMP w T. prowadziła postępowanie w zakresie ukarania mandatem oraz rozgranicza postępowanie mandatowe od postępowania o zatrzymanie prawa jazdy. Wskazał na brak ujawnienia mu podstawy prawnej przy czynności zatrzymania prawa jazdy, co stanowi o bezprawnym działaniu KMP w T.. Zarzucił, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treści wyraźnie mijają się z prawdą obiektywną i prawem. Podniósł, że postępowanie mandatowe nie ma żadnego wpływu na zatrzymanie prawa jazdy, że zostały całkowicie pominięte zastrzeżenia skarżącego co do pomiaru prędkości, które składał już w trakcie czynności kontroli, że w sprawie wnioskodawca nie przedstawił żadnego dowodu na poparcie tezy o przekroczeniu prędkości o ponad 50 km/h w obszarze zabudowanym, że art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp nie precyzuje jaką decyzję ma wydać organ, tj. czy pozytywną czy negatywną oraz, że orzecznictwo w tej kwestii ceduje obowiązek udowodnienia winy spoczywający na wnioskodawcy tj. Policji i, że niezgodne z prawem jest zastosowanie sankcji w postaci zatrzymania prawa jazdy bez uprzedniego przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, SKO podniosło, że z przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp, w sytuacji wystąpienia określonych w nim przesłanek, obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, że postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym jest wszczynane i prowadzone przez starostę, a nie Policję, która prowadzi postępowanie w związku z ujawnionym wykroczeniem, a w zakresie dotyczącym zatrzymania prawa jazdy dokonuje jedynie faktycznego jego zatrzymania poza postępowaniem administracyjnym, że oba postępowania prowadzone są odrębnie i na innych zasadach, że odpowiedzialność na gruncie ustawy o kierujących pojazdami ma charakter obiektywny, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. wystarczającą i samodzielną podstawę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja o ujawnieniu popełnienia naruszania, o którym mowa w art. 135 . 1 pkt 1a prd, że organ prowadzący postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy nie jest uprawniony do weryfikacji prawidłowości dokonanego przez Policjanta pomiaru prędkości oraz, że tym samym zawiadomienie z dnia [...] marca 2019 r. informujące o dopuszczeniu się przez skarżącego przekroczenia prędkości o [...] km/h w terenie zabudowanym stanowiło wystarczającą podstawę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, tym bardziej że skarżący przyjął mandat karny i, że pismem z dnia [...] marca 2019 r. Komendy Miejskiej Policji w T. potwierdzona została prawidłowość informacji o przekroczeniu przez skarżącego prędkości o ponda 50 km/h. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się jej uchylenia, skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz przepisów rozdziału 4 kpa. Skarżący powołał się na konstytucyjne prawa do obrony i domniemanie niewinności. Podniósł, że ani KMP w T. ani UM w T. nie potrafiły wskazać strony odpowiedzialnej za udowodnienie przesłanki wynikającej z art. 102 ust. 1c ukp, w szczególności czy doszło do przekroczenia prędkości o ponad 50 km/h. Zarzucił, że uzasadnienie decyzji SKO jest niespójne i sprzeczne w zakresie udowodnienia winy. Podkreślił, że wniosek KMP w T. nie jest dowodem, lecz pismem procesowym. Wskazał, że KMP w T., pismami z dnia [...] marca 2019 r. i [...] kwietnia 2019 r. potwierdza, że nie prowadziła czynności w zakresie zatrzymania prawa jazdy i ustalenia prędkości z jaką poruszał się pojazdem skarżący, co oznacza, że KMP w T. nie ustaliła prędkości z jaką faktycznie poruszał się pojazdem skarżący. Jednocześnie odmawia ona prowadzenia czynności zakreślonych jako postępowanie wstępne (wynikające z kpa) oraz postępowanie wyjaśniające (wynikające z kpow). Policja odmówiła zbadania zapisu pomiaru prędkości. UM w T. również nie domagał się przedstawienia dowodów mogących być uznane za podstawę wydanej decyzji, nie przesłuchał skarżącego i nie wskazał żadnych dowodów, które w toku postępowania mogła przedstawić strona, a mających wpływ na wydaną decyzję. W niniejszym postępowaniu uniemożliwiono stronie, jak podkreślił skarżący, prawa do obrony poprzez złożenie wniosku o ustalenie faktycznej prędkości z jaką poruszał się pojazd. Pominięto również art. 5 Kodeksu postępowania karnego, mówiący o domniemaniu niewinności. W sprawie mamy do czynienia z brakiem jakichkolwiek dowodów i odmową ich przedstawienia przez Policję. Skarżący podkreślił także, że podnoszenie tezy, iż w postępowaniu mandatowym zostały dokonane jakiekolwiek ustalenia nie ma odzwierciedlenia w aktach zgromadzonych w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotę sprawy stanowi kwestia, czy orzekające organy w sposób zgodny z prawem orzekły o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy z uwagi na przekroczenie prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż niewątpliwym i bezspornym w sprawie jest, że w dniu [...] marca 2019 r. do Prezydenta Miasta T. wpłynęło zawiadomienie z Komendy Miejskiej Policji w T. z dnia [...] marca 2019 r. o popełnieniu przez skarżącego czynu polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o [...] km/h na obszarze zabudowanym. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, zobowiązywała Prezydenta Miasta T. do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy na okres 3 miesięcy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp stanowi bowiem, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Czas, na który orzeka się o zatrzymaniu prawa jazdy, określa art. 102 ust. 1c ukp, stanowiąc, że decyzję w powyższym przedmiocie wydaje się na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 prd. Przy czym w myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a prd lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Podstawą wydania decyzji w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 ukp jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3 (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r.). Wskazać też należy, że przepis art. 135 ust. 1 pkt 1a lit a prd stanowi, że Policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Nie dotyczy to jedynie sytuacji, gdy ww. czyn został popełniony w sytuacji działania w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego dobru chronionemu prawem, o której mowa w art. 135 ust. 1aa prd. Stosowanie do art. 136 ust. 1 prd zatrzymane prawo jazdy, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. c, Policja przekazuje niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni, według właściwości, sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykroczenie, prokuratorowi lub staroście. Z treści powołanych wyżej przepisów wynika po pierwsze, że to organ administracji (starosta) wszczyna, prowadzi postępowanie administracyjne i wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, która ma charakter obligatoryjny i związany, po drugie że przesłanką do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy przez organ administracji jest przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a po trzecie, że podstawą jej wydania jest informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a prd lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie. Biorąc pod uwagę przedmiot zarzutów skarżącego, należ podkreślić, że ustawodawca jasno sprecyzował w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., co stanowi źródło ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkości na terenie zabudowanym o 50 km/h. Wśród tych źródeł wskazał obok prawomocnego rozstrzygnięcie za naruszenie polegające na przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, także informację o ujawnieniu popełnienia tego naruszenia udzieloną przez podmiot, który ujawnił naruszenie. Tym samym, z woli ustawodawcy wyrażonej wprost i jednoznacznie w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. jedyną i wyłączną podstawę, która obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy może stanowić wymieniona informacja, także w sytuacji gdy kierujący pojazdem kwestionuje, że dopuścił się popełnienia przypisanego mu naruszenia prawa. Zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym, ochronnym i zabezpieczającym. Instytucja zatrzymania prawa jazdy jest instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniać się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. Realizacji powyższego celu służy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. Wniosek zatem, iż podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp w zw z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu przedmiotowego naruszenia, można wyprowadzić nie tylko z literalnego brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., ale także w oparciu o wykładnię celowościową i funkcjonalną przepisów ustawy o kierujących pojazdami (patrz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 3/18 – dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/ query). W konsekwencji powyższego, wskazać należy, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości o więcej niż 50 km/h, ale z mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a prd. Tym samym organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp, nie może ani powoływać z urzędu, ani na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. Dlatego też za bezskuteczne i bezzasadne należy uznać zarzuty skarżącego dotyczące okoliczności niewyjaśnienia podnoszonych przez stronę zastrzeżeń co do pomiaru prędkości czy nie przedstawienia dowodu na poparcie tezy o przekroczeniu prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przedmiotem postępowania dowodowego są fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne. Zakres postępowania dowodowego wyznaczają przepisy prawa materialnego. W sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ukp w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie. Informacja, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa. Informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a prd stanowi więc podstawę, która obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a organ prowadzący postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy nie może przeprowadzać dowodów na okoliczność weryfikacji treści zawartych w informacji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 926/17 i z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1098/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1352/17 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wobec powyższego, skoro w przedmiotowej sprawie w dniu [...] marca 2019 r. do Prezydenta Miasta T. wpłynęło zawiadomienie z Komendy Miejskiej Policji w T. z dnia [...] marca 2019 r. o popełnieniu przez skarżącego czynu polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o [...] km/h na obszarze zabudowanym, to tym samym okoliczność ta zobowiązywała Prezydenta Miasta T. do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Skarżący nie powoływał się bowiem na zaistnienie okoliczności objętych treścią art. 135 ust. 1 pkt 1aa prd (działanie w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego dobru chronionemu prawem), a decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp jest decyzją obligatoryjną i związaną. Świadczy o tym treść powyższego przepisu zgodnie, z którym starosta "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem". Rozstrzygnięcie to oraz jego zakres nie zostały więc pozostawione uznaniu organu. Dokument urzędowy (a nie jedynie - jak twierdzi skarżący - pismo procesowe), jaki stanowi informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a prd, obligował więc w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta T. do wydania decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Organ ten, wbrew zarzutom skarżącego, nie był - jak wykazano - uprawniony do przeprowadzenia dowodów na okoliczność potwierdzenia czy weryfikacji treści zawartych w ww. informacji, w tym w szczególności co do prędkości pojazdu kierowanego przez skarżącego. W postępowaniu dotyczącym zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 prd organ nie kontroluje też prawidłowości działań czy bezczynności Policji, ani nie weryfikuje legalności prowadzenia postępowania w sprawie o wykroczenie i podejmowanych (niepodejmowanych) w nim czynności. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 prd wszczyna i prowadzi starosta, a nie Policja, która dokonuje jedynie faktycznego zatrzymania prawa jazdy poza postępowaniem administracyjnym i przekazuje je staroście (art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a i art. 136 ust. 1 prd). Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd uznał skargę i zawarte w niej oraz w odwołaniu zarzuty, w tym co do naruszenia wymienionych w tych pismach przepisów prawa, za całkowicie bezpodstawne i niezasługujące na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje za prawidłowe. Nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania przez orzekające w sprawie organy, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł więc o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.