II SA/Bd 531/07

Dnia 10 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 października 2007 roku sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 97 § 1 i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."), Prezydent Miasta [...] zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. Ł. w B., w prawo własności. Powodem podjętego rozstrzygnięcia była śmierć jednego ze współużytkowników wieczystych i związana z tym faktem konieczność przeprowadzenia postępowania spadkowego oraz uregulowania zapisów w księgach wieczystych (gruntowej i lokalowej). W zażaleniu R. i A.J. O., wskazując na wydatki, jakie musieli już ponieść w związku z postępowaniem, podnieśli, że ich zdaniem śmierć jednego z pozostałych współużytkowników wieczystych nie może uniemożliwić ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie przekształcenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) w przypadku osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści. W razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego. W przedmiotowej sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wystąpiła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w imieniu własnym oraz właścicieli lokali – dołączając ich wnioski. Akta sprawy nie zawierają jednak pełnomocnictwa właścicieli lokali do reprezentowania ich w postępowaniu. W tej sytuacji, po wpłynięciu wniosku Spółdzielni o zawieszenie postępowania, organ pierwszej instancji, traktując Spółdzielnię jako pełnomocnika pozostałych wnioskodawców, nie zapewnił im udziału w postępowaniu. Zdaniem Kolegium przy braku reprezentacji pozostałych wnioskodawców przez Spółdzielnię, Prezydent powinien podjąć działania, o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i w razie ich bezskuteczności, powinien zawiesić postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wzywając jednocześnie, stosownie do art. 100 § 2 k.p.a., żyjącego współwłaściciela lokalu do wystąpienia do właściwego sądu o stwierdzenie nabycia praw do spadku. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności wymaga jednoczesnego udziału w postępowaniu wszystkich osób, którym przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Skargę na postanowienie Kolegium wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Skarżąca zarzuciła, że Kolegium dokonało błędnego ustalenia okoliczności faktycznych poprzez uznanie, że Spółdzielnia wnosząc o dokonanie przekształcenia wystąpiła w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych współużytkowników wieczystych. Wnioski o przekształcenie pochodzące od właścicieli lokali stanowiły odrębne wnioski, Spółdzielnia była jedynie ich doręczycielem i nie miała zamiaru występować w charakterze pełnomocnika. Skarżąca podniosła, że wobec śmierci jednego ze współużytkowników wieczystych zasadnie Prezydent wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Nie było możliwe wezwanie spadkobierców, ponieważ nie byli oni znani. Nie wystąpiły także przesłanki zastosowania art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż konieczność ustalenia spadkobierców nie jest "zagadnieniem wstępnym", o którym mowa w tym przepisie. Skarżąca zwróciła uwagę, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało skierowane do wszystkich właścicieli lokali. Zarzuty podniesione w zażaleniu na postanowienie Prezydenta nie miały bezpośredniego związku z treścią postanowienia organu pierwszej instancji. Nie wystąpiły ponadto przesłanki do zastosowania art. 199 k.c., ponieważ zaistniały fakt nie dotyczył braku zgody współużytkowników na przekształcenie, ale braku wszystkich współużytkowników w toku postępowania, z powodu śmierci jednego z nich. Wobec tego postanowienie organu pierwszej instancji nie powinno być uchylone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując swoje stanowisko merytoryczne, wniosło o jej odrzucenie. Zdaniem Kolegium wniosek o odrzucenie skargi jest uzasadnionym tym, iż skarżąca Spółdzielnia nie wnosiła zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji, co jest równoznaczne z brakiem wyczerpania toku postępowania administracyjnego. Występujące przed Sądem uczestniczki postępowania: R.O. i G. A. nie poparły stanowiska żadnej ze stron, pozostawiając rozstrzygnięcie sprawy do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni argumentacji skarżącej. W pierwszej kolejności należało zbadać wniosek Kolegium o odrzucenie skargi. Zdaniem Sądu jest on niezasadny. Rzeczywiście art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") wymaga, aby skarga do sądu administracyjnego była wnoszona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Intencją stanowiącego ów przepis ustawodawcy było, aby sądy administracyjne kontrolowały decyzje ostateczne, które takimi się stały po wyczerpaniu toku instancji. Inaczej mówiąc, aby skarga do sądu nie była środkiem konkurencyjnym dla normalnych środków odwoławczych przysługujących stronie w toku instancji i żeby nie dochodziło do sytuacji, w których decyzja pierwszej instancji stała się ostateczna tylko przez fakt niezłożenia od niej odwołania w przewidzianym do tego terminie, po czym strona, która nie wnosiła odwołania, składa skargę do sądu administracyjnego. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. nie ma na celu uniemożliwienia wniesienia skargi do sądu konkretnej osobie z tego powodu, że nie złożyła ona odwołania od decyzji pierwszej instancji. Wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. należy uznać również za spełniony, jeżeli odwołanie od decyzji lub zażalenie na postanowienie złożyła inna strona niż wnosząca skargę do sądu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1253/04, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 189254). Badając zaskarżone postanowienie sąd administracyjny stwierdził, iż istotnie zaistniały przesłanki do rozstrzygnięcia podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podstawą zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest stwierdzenie, iż nastąpił fakt w postaci śmierci strony. Fakt ten, tak jak każdy inny w postępowaniu, powinien być udowodniony, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji rozstrzygnął o konieczności zawieszenia postępowania ze względu na śmierć strony nie przeprowadzając na tę okoliczność żadnego dowodu. Nie może być bowiem takim dowodem jedynie twierdzenie skarżącej zawarte w jej piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. (k. 93 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nawet jeżeli zgłaszana przez stronę okoliczność znana jest organowi z urzędu, przez co zwolniony jest on z przeprowadzenia dowodu – okoliczność ta powinna być zakomunikowana stronie (art. 77 § 4 k.p.a.) i zgodnie z zasadą pisemności postępowania (art. 14 k.p.a.) znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy poprzez włączenie do nich notatki urzędowej wskazującej na źródło wiedzy organu (np. znajdujący się w Urzędzie Stanu Cywilnego akt zgonu o określonym numerze). Brak postępowania wyjaśniającego w tym względzie, stanowiącego znaczną część postępowania koniecznego dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania, mógł stanowić podstawę uchylenia przez Kolegium postanowienia organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w oparciu o art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Tym niemniej Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie stanowi integralną część decyzji. Ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 668/98, opubl. LEX nr 47 109 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1710/05, LEX nr 193918). W przedmiotowej sprawie z uzasadnienia postanowienia Kolegium wynika, iż organ odwoławczy uznał za podstawowy błąd organu pierwszej instancji brak wyjaśnienia okoliczności, czy skarżąca Spółdzielnia jest pełnomocnikiem pozostałych stron występujących w postępowaniu. Z faktem braku reprezentacji pozostałych stron w procesie Kolegium łączy konieczność podjęcia działań określonych w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i w razie ich nieskuteczności – konieczność zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z jednoczesnym wezwaniem żyjącego współwłaściciela lokalu do wystąpienia do właściwego sądu o stwierdzenie nabycia spadku. Zdaniem Sądu rzeczywiście w sprawie istnieje potrzeba wyjaśnienia charakteru, w jakim występuje skarżąca Spółdzielnia tj. czy działa wyłącznie we własnym imieniu, czy także jako pełnomocnik pozostałych stron. W załączeniu do pisma z dnia [...] października 2006 r. Spółdzielnia złożyła wnioski pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości, osobiście przez nich podpisane. Tym niemniej w samym piśmie Spółdzielnia wskazała, że wniosek o przekształcenie składa także "w imieniu (...) osób, które ustanowiły odrębną własność nieruchomości". Dysponując takim oświadczeniem organ pierwszej instancji powinien zatem co najmniej zwrócić się do Spółdzielni o wyjaśnienie, czy występuje ona jako pełnomocnik pozostałych stron, a jeżeli tak – o przedstawienie ich pełnomocnictw. O takie wyjaśnienie, zdaniem Sądu, mogło wystąpić także Kolegium, które jako organ odwoławczy jest organem merytorycznym, a tym samym powołanym do oceny sprawy w pełnym zakresie. Co więcej - wyjaśnienie tej okoliczności nie pociąga za sobą konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Potrzeba takiej czynności ze strony organu odwoławczego jest tym bardziej uzasadniona, że postanowienie Prezydenta Miasta zostało, jak wynika z akt administracyjnych, doręczone wszystkim stronom postępowania. Ewentualne wyjaśnienie przez Spółdzielnię, że nie jest pełnomocnikiem pozostałych stron pozwalałoby zatem na prowadzenie postępowania nieobarczonego błędem braku udziału pełnomocnika stron. Powyższa potrzeba wyjaśnienia pozycji Spółdzielni w prowadzonym postępowaniu nie jest jednak – jak wynika z treści uzasadnienia Kolegium, przesłanką do zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak rezultatów działań organu, wskazanych w tym przepisie, nie jest także, w przypadku śmierci strony, przesłanką do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Z przepisu tego wynika zatem, że w przypadku śmierci strony należy zawiesić postępowanie. Jednocześnie przepis ten wskazuje negatywne przesłanki rozstrzygnięcia o zawieszeniu tj. stwierdza, że nie ma potrzeby zawieszenia o ile: - możliwe jest wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu, - zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. (tj. w sprawie dotyczącej spadku nie objętego działa osoba sprawująca zarząd majątkiem masy spadkowej lub kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej), - postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W przypadku, jeżeli w wyniku podjętych działań wyjaśniających organ administracji stwierdzi brak owych przesłanek negatywnych - oznacza to konieczność zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Z brzmienia tego przepisu nie wynika natomiast, że w przypadku braku przesłanek negatywnych organ ma zastosować przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy w tym miejscu podzielić stanowisko skarżącej Spółdzielni, że ustalenie przez sąd spadku, kto jest spadkobiercą, nie jest "zagadnieniem wstępnym" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4. k.p.a. Przyjęcie takiego poglądu czyniłoby niepotrzebnym regulację art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co sprzeciwia się założeniu racjonalnego ustawodawcy. Z powyższych rozważań wynika, że utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia Kolegium prowadziło by do sytuacji, kiedy organ pierwszej instancji, opierając się na błędnej interpretacji art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., dokonanej przez organ odwoławczy, prowadziłby postępowanie w sposób niezgodny z prawem, jednocześnie nie dostrzegając konieczności uzupełnienia postępowania w kwestii wykazania faktu śmierci strony. Taki stan rzeczy skutkuje stwierdzeniem naruszenia przez organ odwoławczy art. 97 § 1 pkt 1-4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien zbadać merytorycznie istnienie właściwie udokumentowanych przesłanek zawieszenia postępowania, kierując się przedstawioną wyżej oceną prawną, uprzednio wyjaśniając kwestię pozycji Spółdzielni w postępowaniu. Ze względu na powyższe, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość wniesionego przez skarżącą wpisu.