II SA/Bd 531/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...](dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] 2019r., podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz.2096 ze zm.) utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] 2019r., w którym organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] 2010r. nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr [...]). W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] 2019r. T. K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., domagała się wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] 2010r. z uwagi na fakt, że jako współwłaścicielka nieruchomości sąsiadującej z działką objętą podziałem została pominięta w postępowaniu podziałowym. Wnioskodawczyni oświadczyła, że o wydaniu decyzji przez Burmistrza [...] dowiedziała się w dniu [...] 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło motywy, jakimi kierował się organ pierwszej instancji rozważając możliwość wznowienia postępowania. Uznano mianowicie, że w postępowaniu o podział nieruchomości na podstawie art. 93 ust.1 i ust.2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stronami mogą być, poza wnioskodawcą, jedynie właściciele i użytkownicy wieczyści dzielonej nieruchomości. Nie są stronami takiego postępowania użytkownicy wieczyści lub właściciele nieruchomości sąsiednich. Przy tak określonych stronach, w ocenie organu odwoławczego, T. K. ani obecnie, ani w dniu wydania decyzji podziałowej nie przysługiwał status strony w postępowaniu. Podział działki nr [...] nie wiązał się ze wspólną drogą czy dojazdem do działki stanowiącej własność wnioskodawczyni. Podnoszona przez T. K. kwestia prawidłowości posadowienia na gruncie znaków granicznych nie jest elementem prowadzonego postępowania administracyjnego, a prace w tym celu wykonywane podlegają nadzorowi geodezyjnemu. Organ odwoławczy wyraził ponadto swoje stanowisko co do wywodzenia przez wnioskodawczynię wystąpienia po jej stronie interesu prawnego w postępowaniu podziałowym z uwagi na obciążający ją obowiązek dbałości o znaki graniczne. W tym zakresie SKO, przywołując dyspozycję art. 277 Kodeksu karnego, który określa odpowiedzialność karną za niszczenie, przesuwanie i usuwanie znaków granicznych, stwierdziło, że fakt penalizacji tych zachowań nie ma wpływu na interes prawny wnioskodawczyni. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. K. podtrzymała zarzuty zbieżne z tymi, które podniesione zostały w zażaleniu. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., a także naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 § 1k.p.a.i art. 9 k.p.a. skutkujące błędnym uznaniem, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu podziałowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z2019r. poz.2325z późn.zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", decyzja administracyjna(postanowienie) podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie w powodu zarzutów podniesionych przez skarżącą. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż postępowanie zakończone wydaniem skarżonego postanowienia prowadzone było w trybie wznowienia postępowania, czyli nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego służącym weryfikacji decyzji ostatecznych w administracyjnym toku instancji. W myśl art. 16 § 1 k.p.a., decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest dopuszczalne, jeżeli zachodzą określone w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanki, m.in. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Nadto przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określają również art. 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.) zaś termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a .biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), a postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwa etapy. Pierwszy, w którym dochodzi do badania dopuszczalności wznowienia, m.in. czy podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało przez uprawnioną osobę, czy został zachowany termin do wniesienia takiego podania oraz czy osoba wnosząca o wznowienie postępowania powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia. Dopiero dokonanie ustaleń w powyższym zakresie pozwala organowi na wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna właściwy etap postępowania, w którym dochodzi do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Zaznaczyć w tym miejscu jednak należy, że w przypadku powoływania się przez stronę na jedną z przesłanek wznowieniowych wskazanych w art.145 §1 k.p.a., organ rozważając dopuszczalność wznowienia nie bada, czy istotnie przesłanka ta zachodzi, gdyż kwestia ta może być przedmiotem ustaleń i ocen dopiero w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu, co wynika z treści art. 149 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania pozwala więc na dokonanie oceny, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 145 § 1, 145a § 1 lub 145b § 2 k.p.a., a następnie na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. Faktycznie więc postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia, jednak nie przesądza o stwierdzeniu podstaw wznowienia. Do stwierdzenia tych podstaw bądź też stwierdzenia ich braku dochodzi dopiero w wyniku wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 k.p.a. Natomiast wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania organ nie jest uprawniony do badania przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., a postanowienie to wydaje, jeżeli uzna, że wznowienie z jakieś przyczyny jest niedopuszczalne, m.in. jeżeli strona uchybiła terminowi określonemu w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., czy też w sytuacji, gdy podanie takie nie pochodzi od strony uprawnionej. Przy czym należy podkreślić, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. Nie można w drodze odmowy wznowienia postępowania odmówić osobie, która uważa się za stronę, możliwości wykazania jej interesu prawnego, a zatem przesłanki materialnoprawnej żądania. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może zatem nastąpić wówczas, gdy oczywistym jest, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jeśli natomiast nie jest oczywiste, czy podmiotowi występującemu z wnioskiem o wznowienie postępowania przysługuje status strony, wówczas należy wznowić postępowanie i dokonać analizy tego zagadnienia we wznowionym już postępowaniu. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że rozstrzygnięcie, czy istotnie w sprawie zachodzą określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki do wznowienia postępowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Burmistrza [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału było przedwczesne. Zarówno z wniosku o wznowienie postępowania, jak i z treści zażalenia na postanowienie organu I instancji, a także z wpisów dokonanych w protokole z przyjęcia granic z dnia [...] 2010r. (k.2 akt administracyjnych) wynika, że pomiędzy współwłaścicielami działki będącej przedmiotem decyzji podziałowej a skarżącą istniał spór co do przebiegu granic. Nie można zatem wykluczyć, że prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania wymagałoby poczynienia dodatkowych ustaleń (n.p. ustalenia, czy i na jakim etapie prowadzone jest postępowanie administracyjne lub sądowe z tym sporem związane). W tym kontekście należałoby w sprawie rozważyć, czy w konkretnym postępowaniu o podział nieruchomości skarżąca może być uznawana jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. ze względu na skutki takiego postępowania. O wątpliwościach organu I instancji w tym zakresie świadczy również fakt wystosowania przez Burmistrza [...] do skarżącej pisma z dnia [...] 2019r. z żądaniem wykazania przez nią, że decyzja o podziale działki nr [...] narusza jej interes prawny. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie tej kwestii było jednak możliwe tylko i wyłącznie we wznowionym postępowaniu, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uprawniało organ do podejmowania czynności przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Natomiast organ pomijając wstępny etap postępowania wznowieniowego przesądził o nie wystąpieniu przesłanek określonych w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. mimo, iż nie był do tego uprawniony na tym etapie postępowania. Odnosząc się w tym miejscu do pozostałych zarzutów skargi to należy podkreślić, że kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie formalne (odmowa wznowienia postępowania). Za nieadekwatne zatem do oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia uznać należało te argumenty podnoszone w skardze, które odnosiły się do kwestii legalności decyzji podziałowej. Z uwagi na powyższe przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Sąd na tym etapie postępowania do zarzutów zawartych w skardze. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 200 p.p.s.a. rozstrzygnięto o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu w wysokości 200zł. Prowadząc ponownie postępowanie organ powinien ustalić, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych podstawach oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a.,a w przypadku zaistnienia tych przesłanek winien wznowić postępowanie i dopiero w jego toku dokonać weryfikacji istnienia podstawy wznowienia.