II SA/Bd 533/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją ostateczną z [...].08.2016 r. Starosta zobowiązał E. M. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od [...].05.2015 r. do [...].10.2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia - w kwocie 5 984,40 zł. Strona nie złożyła odwołania od przedmiotowej decyzji, co spowodowało, że stała się ona ostateczna. Ponadto, [...].12.2016 r. strona złożyła w PUP wniosek o rozłożenie spłaty należności na raty. W konsekwencji, Starosta [...].12.2016 r. wydał decyzję o rozłożeniu na raty zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Mimo rozłożenia spłaty należności na raty oraz dwóch upomnień strona nie spłacała należności. W dniu [...].01.2018 r. wpłynął wniosek strony o wznowienie postępowania z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności, nieznanych dotąd organowi przed wydaniem decyzji, istniejących w dniu jej wydania, a mających wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia. Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia z [...].06.2016 r. na okoliczność zawartej odpłatnej umowy w okresie od [...].11.2014 r. do [...].11.2014 r., która to umowa "nie miała miejsca w okresie stażu czy pobierania stypendium". Dalej organ przytoczył, że strona zarejestrowała się w PUP [...].11.2012 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W okresie od [...].05.2015 r. do [...].10.2015 r. odbywała staż i otrzymywała stypendium stażowe. Z dniem [...] listopada 2015 r. utraciła status osoby bezrobotnej z powodu podjęcia pracy. Z dokumentów posiadanych przez PUP, tj. raportu ZUS U1 Prawo z [...].02.2016 r. wynika, że strona była w okresie od [...].11.2014 r. do [...].11.2014 r. zgłoszona do ubezpieczeń jako osoba wykonująca umowę agencyjną lub umowę o świadczenie usług przez H. sp. z o.o. W. W związku z powyższym Starosta [...]04.2016 r. wznowił postępowanie w sprawie decyzji ostatecznej z [...].11.2015 r. (znak: [...]) w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...].11.2015 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ww. decyzja została uchylona, a strona utraciła status osoby bezrobotnej z dniem [...].11.2014 r. na mocy decyzji Starosty z dnia [...].04.2016 r. (znak: [...]). Następnie Starosta wznowił postępowanie w sprawie przyznania i utraty przez stronę prawa do stypendium stażowego oraz orzekł o odmowie przyznania jej prawa do stypendium od [...].05.2015 r., mając na uwadze fakt, że w dniu wydania skierowania do odbycia stażu strona nie posiadała statusu osoby bezrobotnej. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm.), starosta może skierować bezrobotnych do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy do pracodawcy, rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub pełnoletniej osoby fizycznej (...). Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, bezrobotny - oznacza osobę, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej. Biorąc pod uwagę powyższe strona utraciła status osoby bezrobotnej [...].11.2014 r., a zatem wydanie skierowania do odbycia stażu w okresie od [...].05.2015 r. do [...].10.2015 r. było niezgodne z przepisami wynikającymi z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Załączone przez stronę do wniosku zaświadczenie nie ma dla tej sprawy znaczenia, a jego wcześniejsze dostarczenie nie wpłynęłoby na wydaną decyzję, bowiem liczy się fakt, że strona nie była osobą bezrobotną w dniu wydania jej skierowania do odbycia stażu. W przypadku utraty statusu bezrobotnego nie ma znaczenia okres zatrudnienia, a jedynie fakt podjęcia pracy, po zakończeniu której w celu uzyskania statusu należy ponownie zarejestrować się w PUP. Na skutek odwołania złożonego przez E. M. postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., znak [...], Wojewoda na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 3 K.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania może nastąpić, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Dołączone do omawianego wniosku zaświadczenie z [...].06.2016 r. wystawione przez H. sp. o.o. w W., będące w przeświadczeniu strony ujawnieniem nowego dowodu, nie ma i nie mogło mieć żadnego znaczenia dla podjęcia decyzji z [...].08.2016 r. orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego stypendium. Ww. zaświadczenie nie jest nowym faktem na okoliczność zawarcia przez nią umowy zlecenia od [...].11.20014 r. i dlatego nie ma dla tej sprawy znaczenia, a jego wcześniejsze dostarczenie do PUP nie wpłynęłoby na treść decyzji podjętych po wznowieniu opisanych powyżej postępowań, bowiem fakt podjęcia pracy zarobkowej przez Stronę w dniu [...].11.2014 r. organ I instancji ustalił już w dniu [...].02.2016 r. na podstawie danych udostępnianych przez ZUS publicznym służbom zatrudnienia, które przesądziły o tym, że strona nie mogła być osobą bezrobotną począwszy od [...].11.2014 r., a zatem także nie była osobą bezrobotną w dniu wydania jej skierowania do odbycia stażu. W przypadku utraty statusu bezrobotnego nie ma znaczenia okres, na który podjęto zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, a jedynie fakt podjęcia tej pracy, po zakończeniu której, w celu uzyskania statusu osoby bezrobotnej, należy ponownie zarejestrować się w powiatowym urzędzie pracy. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. M. zarzucając jej: 1. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organ, a polegające na uznaniu, że przedłożenie przez skarżącą wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania nowych dowodów nieznanych wcześnie organowi na okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji w postaci oświadczenia z H. sp. z o.o., nie stanowiło przesłanki wznowienia, skoro z dokumentu wynika, iż w okresie odbywania stażu i pobierania stypendium skarżąca nie pozostawała w zatrudnieniu ani w jakimkolwiek innym stosunku cywilnoprawnym, z którego osiągałaby dochód, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem okoliczność ta istniała w dniu wydania decyzji, a wyszła na jaw po otrzymaniu przez skarżącą ww. dokumentu, nadto okoliczność ta miała znaczenie dla podjęcia określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia; 2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca w dniu wydania skierowania do odbycia stażu i w dniu podjęcia stażu nie była osobą bezrobotną w rozumieniu cyt. ustawy, w sytuacji gdy w dniu skierowania na staż i podjęciu stażu, jak również w chwili pobierania stypendium stażowego była osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP jako osoba bezrobotna i nie świadczyła żadnej pracy zarobkowo, jak również była zdolna do podjęcia pracy zarobkowej i statusu tego nie utraciła w okresie wykonywania stażu i pobierania stypendium stażowego, albowiem stypendium pobierała za okres od [...].05.2015 r. do [...].10.2015 r. i w tym czasie nie pozostawała w zatrudnieniu czy w umowie, na podstawie której otrzymywała wynagrodzenie z jakiegokolwiek tytułu; 3. obrazę przepisów postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wskazania, na jakiej podstawie organ uznał, że zaświadczenie z H. sp. z o.o. nie jest dowodem w sprawie na okoliczność, która nie była brana pod uwagę przy wydaniu decyzji, skoro z treści dokumentu wynika, że w okresie od [...].05.2015 r. do [...].10.2015 r. skarżąca nie otrzymywała żadnego wynagrodzenia, a dodatkowo wskazany dowód w postaci zaświadczenia antycypuje wcześniejszym dowodom pozyskanym przez organ z ZUS i dostarcza wiedzy, że z dużym prawdopodobieństwem z przyczyn niezależnych od wiedzy i woli skarżącej zakończenie umowy z H. sp. z o.o. w nieprawidłowy sposób zostało zgłoszone do ZUS, co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia, albowiem organ poczynił nieprawidłowe konstatacje co do okoliczności, czy w dniu złożenia podania i pobierania świadczenia skarżąca posiadała status osoby bezrobotnej, czy nie taki status jej nie przysługiwał; 4. obrazę przepisów postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez organ wskazania w uzasadnieniu postanowienia daty, w której skarżąca została skierowana do odbycia stażu, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem w innym czasie skarżąca wykonywała umowę na rzecz H. sp. z o.o., a w innym czasie została skierowana na staż, zatem brak było podstaw do uznania, iż w zasadniczym momencie wydawania decyzji o skierowaniu na staż nie spełniała ustawowych kryteriów osoby bezrobotnej, co oznacza, że nie zaszły ustawowe przesłanki do uznania, że nie spełniała kryterium osoby bezrobotnej w dniu skierowania na staż i podjęcia stażu, co stanowi nową okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania; 5. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez uznanie przez organ, że pobrane przez skarżącą świadczenie było nienależne za okres od [...].05.2015 r., w sytuacji gdy dopiero pod koniec 2016 r. wydano decyzję o pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej, zatem skarżąca, nawet gdyby organ miał rację co do braku po jej stronie statusu osoby bezrobotnej, to nie mogła wiedzieć, że nie spełni kryterium ustawowego i świadczenie, które pobrała, nie można było uznać za nienależne, albowiem nie wprowadziła organu w błąd, a przeciwnie - pobierała świadczenie w zaufaniu do organu, który winien prawidłowo zakwalifikować ją do pobierania stypendium, a nadto z okoliczności sprawy, tj. z dokumentu wystawionego przez H. sp. z o.o. wynika, że w okresie stażu pobierania świadczenia wbrew wcześniejszym ustaleniom organu na podstawie informacji z ZUS nie pozostawała stroną umowy zlecenia czy innej z H. sp. o.o., co miało wpływ na treść orzeczenia; 6. obrazę przepisów prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie przez organ, że nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, w sytuacji gdy wbrew twierdzeniom organu przedłożone przez skarżącą zaświadczenie wskazuje, że okres pozostawania stroną stosunku umownego przez skarżącą z H. sp. z o.o. był inny niż ten, który wskazał w informacji dla organu ZUS, zatem nieuprawnione jest twierdzenie organu, że zaświadczenie załączone do podania o wznowienie postępowania nic do sprawy nie wnosi, w sytuacji gdy dokument ten wpływa na ustalenia co do okoliczności faktycznych i dostarcza wiedzy, że w okresie skierowania na staż i pobierania zasiłku skarżąca była osobą bezrobotną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast w drugiej fazie, uregulowanej w art. 151 K.p.a., dokonuje merytorycznej oceny zasadności wniosku. W pierwszej fazie organ bada przede wszystkim, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 K.p.a.) oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 K.p.a. Tylko stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności. Tymczasem w analizowanej sprawie złożenie przez skarżącą wniosku w terminie nie podlegało w ogóle badaniu przez organy. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła wniosek o wznowienie [...].01.2018 r., natomiast zaświadczenie, na podstawie którego postępowanie miałoby wznowione, pochodzi z [...].06.2016 r. Organy nie poddały żadnej analizie powyższych okoliczności, lecz od razu przeszły do merytorycznej oceny wniosku, co było niewątpliwie działaniem przedwczesnym. Podstawą do odmowy wznowienia postępowania nie mogło być natomiast nieprzywołanie kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania, ponieważ skarżąca wprost odwołała się do treści art. 145 p 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie można odmówić wznowienia postępowania, jeżeli została wskazana ustawowa podstawa wznowienia. Istnienie podstaw do wznowienia postępowania winno być przedmiotem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ administracji nie może zatem odmówić wznowienia postępowania, powołując się na niezasadność przytoczonych w żądaniu podstaw do wznowienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku pojawienia się wątpliwości co do istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu w celu wyjaśnienia, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że organ w ramach analizowanego postępowania przedwcześnie dokonał merytorycznej oceny wniosku. Stosownie do art. 151 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem prawidłowe działanie organu w niniejszej sprawie winno polegać na tym, że w pierwszej kolejności organ winien zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w K.p.a. oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku (przewidziany w art. 148 K.p.a.), natomiast dopiero w przypadku uznania, że ww. przesłanki zostały spełnione, winien wydać decyzję stosownie do art. 151 § 1 K.p.a. i to dopiero przy jej rozpoznawaniu winien dokonać merytorycznej oceny złożonego przez skarżącą wniosku (a co de facto uczynił wydając postanowienie). Odmowa wznowienia postępowania nie oparta na ustawowych kryteriach narusza niewątpliwie przepisy postępowania, tj. art. 149 i art. 151 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na to, że organ I instancji jako podstawę prawną wydanego postanowienia wskazał m.in. art. 146 § 2 K.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przepis ten wprowadza jedynie ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, natomiast nie jest możliwe w oparciu o niego wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Mając na uwadze powyższe za przedwczesne należy uznać zarzuty skargi, ich ocena bowiem mogła by być dokonana na etapie wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe wywody, a ponadto dokona szczegółowej oceny, czy decyzja z 11 sierpnia 2016 r., której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, jest decyzją ostateczną, ponieważ tylko w sprawie zakończonej taką decyzją, tj. mającej przymiot ostateczności, można, stosownie do art. 145 § 1 K.p.a., żądać wznowienia postępowania. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca złożyła [...].11.2016 r. (k. 75 akt adm.) pismo, którego treść może wskazywać, że stanowiło ono odwołanie od ww. decyzji (skarżąca wnosi w nim o "anulowanie decyzji"). Sąd dostrzega, że zostało ono złożone po upływie terminu do złożenia odwołania, jednak z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, w jaki sposób zostało ono potraktowanie – tylko pośrednio z treści pisma z [...].12.2016 r. (k. 78 akt adm.) można wnioskować, że pismo [...].11.2016 r. zostało potraktowanie jako wniosek o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia. Okoliczność ta winna zostać wyjaśniona w toku dalszego postępowania.