II SA/Bd 536/09

9 września 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr). Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2009r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody K.-P z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta T., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), orzekł o utracie przez M. L. statusu osoby bezrobotnej z dniem 11 lutego 2009 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że strona nie stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W odwołaniu od decyzji Starosty [...] M. L. wskazała, iż jej nieobecność w dniu obowiązkowego stawiennictwa tj. 11 lutego 2009 r. spowodowana była tym, iż znajduje się w okresie długotrwałego leczenia choroby nowotworowej. Na potwierdzenie tej okoliczności wraz z odwołaniem odwołująca się złożyła kopie zaświadczeń z Centrum Onkologii oraz kopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego z Oddziału Chemioterapii Centrum Onkologii w [...], podnosząc, iż dokumenty te wskazują jednoznacznie, że leczenie trwa od miesiąca lipca 2008 r. do chwili obecnej. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, iż M. L. została prawidłowo poinformowana o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, natomiast w dniu 13 listopada 2008 r. zapoznała się z terminem kolejnego obowiązkowego stawiennictwa w PUP, co potwierdziła własnoręcznym podpisem na części "D" karty rejestracyjnej. Wskazano, iż pośrednik pracy wyznaczając stronie w dniu 13 listopada 2008 r. termin kolejnego obowiązkowego stawiennictwa w urzędzie pracy, wziął pod uwagę zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu 24 października 2008 r. informujące, iż pacjentka jest w trakcie leczenia onkologicznego. Zwrócono uwagę, że w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji wezwał stronę do osobistego zgłoszenia się w PUP w dniu 26 lutego 2009 r., jednak z notatki służbowej wynika, iż wezwana nie stawiła się w wyznaczonym dniu w PUP. Organ stwierdził ponadto, że do przyczyn uzasadniających niestawiennictwo w PUP w wyznaczonym terminie należy zły stan zdrowia, który musi jednak zostać potwierdzony odpowiednim zaświadczeniem lekarskim i jakkolwiek analiza materiału zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie potwierdza chorobę M. L. i okresy leczenia szpitalnego, to jednak poczynione ustalenia wskazują, że strona w dniu obowiązkowego stawiennictwa, tj. 11 lutego 2009 r. nie przebywała na oddziale szpitalnym, a z karty leczenia szpitalnego wynikało, iż strona rozpoczęła kolejny cykl chemioterapii w Centrum Onkologii na Oddziale Chemioterapii w [...] w dniu 12 lutego 2009 r. i opuściła Oddział w dniu 17 lutego 2009 r. W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę, że po zakończeniu leczenia szpitalnego i ustaniu przyczyn uniemożliwiających stawiennictwo w wyznaczonym terminie, strona nie poinformowała w ciągu 7 dni urzędu pracy o powodach niestawiennictwa oraz nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego, które potwierdzałoby niezdolność strony do stawiennictwa w urzędzie pracy w dniu 11 lutego 2009 r. Ponadto wskazano, iż zaświadczenia lekarskie z dnia 24 października 2008 r. oraz z dnia 2 stycznia 2009 r. potwierdzają, iż M. L. znajduje się pod stałą opieką Centrum Onkologii, jednakże na ich podstawie nie można stwierdzić czasookresu niezdolności do podjęcia zatrudnienia. Organ dodał również, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy status bezrobotnego może posiadać jedynie osoba zdolna l gotowa do podjęcia zatrudnienia, a poczynione wyżej ustalenia oraz dokumentacja lekarska wskazują na fakt długotrwałej niezdolności strony do podjęcia pracy i tym samym niespełnienie dyspozycji zawartej w przywołanej normie prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. L. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w ustalonym stanie faktycznym, Starosta miał podstawy do pozbawienia skarżącej statusu bezrobotnej, w sytuacji, w której skarżąca była w trakcie leczenia choroby nowotworowej (chemioterapia), co spowodowało niemożliwość stawienia się w PUP na spotkaniu z pośrednikiem pracy, o czym powiadomiła organ w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny powodującej w/w niestawiennictwo. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 33 ust. 3 zd. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w ustalonym stanie faktycznym, naruszyła swój obowiązek zgłoszenia się w PUP, pomimo że w tym czasie trwało leczenie jej choroby nowotworowej (chemioterapia) oraz naruszenie art. 58 § 1 KPA, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sytuacji faktycznej skarżącej, jej choroba nowotworowa nie stanowi okoliczności uzasadniającej przywrócenie terminu z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a jej odwołanie z dnia 19 marca 2009 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. - nie stanowi prośby o przywrócenie terminu. W ocenie skarżącej naruszono również art. 58 § 2 KPA, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sytuacji faktycznej skarżącej, jej choroba nowotworowa nie stanowi okoliczności uzasadniającej przywrócenie terminu z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a jej odwołanie z dnia 19 marca 2009 r. nie stanowi prośby o przywrócenie terminu, co bezpośrednio spowodowało nie wyznaczenie skarżącej nowego terminu do stawienia się w PUP. Zdaniem skarżącej organ wydający zaskarżoną decyzję wykazał się "wąskim" podejściem do sprawy, gdyż dokonał gramatycznej wykładni przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podczas gdy wykładnia ta jest najbardziej zawodnym sposobem odczytywania prawdziwych treści aktów prawnych. Skarżąca wskazała, że nie zamierzała "wyłudzać" czegokolwiek od PUP, lecz z powodów obiektywnych, nie mogła stawić się w urzędzie, w wyznaczonym wcześniej terminie, czego nie była w stanie przewidzieć w dniu 13 listopada 2008 r. Podkreśliła ponadto, że od połowy 2008 r. leczy się onkologicznie, co wiąże się z długotrwałymi pobytami w Centrum Onkologii im. prof. [...] w [...] oraz ze stałymi wizytami "międzypobytowymi" w w/w Centrum w związku z przeprowadzanymi badaniami sprawdzającymi możliwość poddania kolejnym zabiegom chemioterapii. Poniosła również, iż wszystkie informacje o szczegółach leczenia onkologicznego przekazywane były uprzednio do PUP w [...] (ostatni raz na początku 2009 r.). Skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie potraktowały jej odwołania z dnia 19 marca 2009 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. jako prośby o przywrócenie terminu, co bezpośrednio spowodowało nie wyznaczeniem nowego terminu do stawienia się w PUP. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty podniesione w skardze były już przedmiotem postępowania wyjaśniającego i podjęte rozstrzygnięcie zostało umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne badają czy wydawane przez te organy akty prawne nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu, wskazać należy, iż zapadła ona w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.). Regulacja ta definiuje warunki, jakim odpowiadać musi osoba uzyskująca status bezrobotnego. W treści art. 2 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy określone zostały przesłanki konieczne dla nabycia statusu bezrobotnego, a jedną z nich jest zdolność i gotowość do podjęcia (w przypadku osoby pełnosprawnej) zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie, lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Bezrobotny, jak stanowi przepis art. 33 ust. 3 zd. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Natomiast, zgodnie z jej przepisem art. 33 ust. 4 pkt 4, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Jak wynika z powyższego, status osoby bezrobotnej jest zdefiniowaną instytucją prawną, a nie stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Konsekwentnie do tego trzeba przyjąć, iż nie każdy podmiot pozbawiony pracy, znajdujący się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, jest osobą bezrobotną w rozumieniu prawa. Istota uprawnień osoby bezrobotnej nie wynika bowiem z samego faktu braku źródła dochodów, lecz ustawodawca powiązał te uprawnienia ze stosowną aktywnością osoby pozostającej bez takich źródeł w przezwyciężaniu sytuacji, w jakiej się znalazła (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 1998 r. sygn. II SA 565/98 publ. LEX nr 41865). Jedną z form takiej aktywności jest gotowość osoby bezrobotnej do podjęcia zaoferowanej jej pracy, jeżeli praca ta spełnia określone w art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy, warunki odpowiedniej pracy. Odmowa przyjęcia bez uzasadnionej przyczyny oferty odpowiedniej pracy skutkuje, stosownie do brzmienia art. 33 ust. 4 pkt 3 cytowanej ustawy, wydaniem decyzji pozbawiającej zainteresowanego statusu osoby bezrobotnej. Skoro podstawowym elementem definicji bezrobotnego jest gotowość do podjęcia zatrudnienia, to bezrobotny musi być pod tym względem w pełni dyspozycyjny. W celu weryfikacji tej dyspozycyjności nałożono na bezrobotnego obowiązek zgłaszania się do właściwego urzędu pracy. Potwierdzenie gotowości do podjęcia pracy oraz uzyskanie informacji o możliwości zatrudnienia i szkolenia może przy tym następować nie w terminach dogodnych i ustalonych przez samego bezrobotnego, ale wyznaczonych przez organ zatrudnienia, co wprost wynika z art. 33 ust.3 ustawy. Niedopełnienie tego obowiązku rodzi skutki przewidziane w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Przepis ten określa w tym zakresie dwa warunki, które musza być spełnione łącznie, tj. bezrobotny musi usprawiedliwić niestawiennictwo w wyznaczonym przez urząd pracy terminie przez wskazanie uzasadnionej przyczyny i takie usprawiedliwienie winno nastąpić w ciągu 7 dni od wyznaczonego terminu zgłoszenia się w urzędzie pracy. Ignorowanie tych dyscyplinujących wymogów naraża bezrobotnego na obligatoryjne sankcje. Brzmienie powołanego przepisu jest bowiem kategoryczne i nie nasuwa wątpliwości, że w przypadku niespełnienia przewidzianych w nim przesłanek organ ma obowiązek podjąć decyzję o pozbawieniu statusu bezrobotnego. Art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nie odwołuje się do jakichkolwiek wyjaśnień co do przyczyny absencji w urzędzie pracy. Możliwość usprawiedliwienia niestawiennictwa, ustawodawca jednoznacznie łączy bowiem z obowiązkiem wykazania uzasadnionej przyczyny nie zgłoszenia się do organu zatrudnienia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca nie zgłosiła się do urzędu następnego dnia po wyznaczonym terminie stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia. Jak wynika z akt sprawy skarżącej wyznaczono termin stawiennictwa na 11 lutego 2008 r. W tym terminie nie stawiła się w urzędzie pracy i w ciągu następnych 7 dni nie przedstawiła jakiejkolwiek przyczyny niestawiennictwa. Na karcie potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy znajduje się pouczenie o wyżej cytowanych przepisach podpisane przez skarżącą. Ponadto pośrednik pracy wyznaczając stronie w dniu 13 listopada 2008 r. termin kolejnego obowiązkowego stawiennictwa w urzędzie pracy, wziął pod uwagę zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu 24 października 2008 r. informujące, iż pacjentka jest w trakcie leczenia onkologicznego. Należy więc uznać, że skarżąca miała świadomość konsekwencji związanych z niestawiennictwem i nie przedstawieniem przyczyn niestawiennictwa. Na uwagę zasługuje też okoliczność, że w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji wezwał stronę do osobistego zgłoszenia się w PUP w dniu 26 lutego 2009 r., jednak treść notatki służbowej jednoznacznie potwierdza, iż wezwana nie stawiła się w wyznaczonym dniu w PUP. W ocenie Sądu nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty wskazujące, iż skarżąca informowała powiatowy urząd pracy o tym, że jest ciężko chora i nie będzie mogła się stawić w dniu 11 lutego 2008 r. w urzędzie. Nawet przyjmując, że twierdzenia skarżącej odpowiadają prawdzie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy wymaga, aby bezrobotny w ciągu 7 dni od wyznaczonej daty poinformował o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Musi zatem to nastąpić w przewidzianym okresie i winno znaleźć potwierdzenie w aktach sprawy w formie np. pisma skarżącego, protokołu sporządzonego w trybie art. 67 k.p.a. lub adnotacji. Skarżąca nie dopełniając tego obowiązku pozbawiła organ możliwości odniesienia się do tego, czy wzmiankowana przyczyna niestawiennictwa zaistniała i czy była uzasadniona. W konsekwencji należy stwierdzić, że wystarczyłoby, aby skarżąca osobiście, czy przez członka rodziny powiadomiła o istnieniu przeszkody uniemożliwiającej stawiennictwo w wyznaczonym dniu, np. jest chora, została skierowana na leczenie szpitalne, sanatoryjne, wyznaczono jej termin badań lekarskich itp. Termin do podania uzasadnionej przyczyny nieobecności z samej istoty powiązania go z dniem stawiennictwa w organie administracji wymaga, by był liczony od dnia tej nieobecności. W tych okolicznościach nie można zarzucić organom naruszenia prawa. Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, w szczególności zarzut wadliwej interpretacji norm prawnych. Wbrew stanowisku skarżącej, orzecznictwo sądowe stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Generalnie można zatem powiedzieć, że wykładnia językowo - logiczna (zwana także gramatyczną) polega na odkodowaniu norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. (sygn. akt FPS 9/97) podkreślił, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. Podobnie też w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1996 r. III CZP 52/96 wyrażono pogląd, że "według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy, gdy ta zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenia: z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1992 r. III CRN 50/92 - OSNCP 1993, z. 10, poz. 181, które zgodnie stwierdzają, że w drodze "wykładni nie można uzupełniać ustawodawcy", a podstawy do ustalenia praw i obowiązków powinny wprost wynikać z ustawy)". Zauważyć również należy, że termin przewidziany w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, jest terminem wyznaczonym dla bezrobotnego oraz zakreśla okres, po upływie którego jest on pozbawiany statusu bezrobotnego. Powyższy termin nie jest zatem terminem instrukcyjnym, wyznaczanym dla organu dla zapewnienia sprawności prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma charakter terminu materialnego, a prawodawca nie dopuścił możliwości przywrócenia takiego terminu. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy status bezrobotnego może posiadać jedynie osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, a poczynione wyżej ustalenia oraz dokumentacja lekarska wskazują na fakt długotrwałej niezdolności strony do podjęcia pracy i tym samym mamy do czynienia z sytuacją niespełnienia dyspozycji normy prawnej zawartej w cyt. przepisie ustawy. W tej sytuacji uznać należało, że właściwe organy zasadnie zastosowały wobec skarżącej sankcję wynikającą z przepisu art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pozbawiając ją statusu osoby bezrobotnej na okres 3 miesięcy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.