II SA/Bd 536/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi P. D. Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej spółki [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 536/10 Uzasadnienie Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla E. – O. SA Oddział w T. polegającej na budowie linii kablowej SN przy ul. G. w T. (dz. Nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] —obręb [...]). Inwestycję określił jako obiekt infrastruktury technicznej: budowa linii kablowej SN o długości ok. 300 m i demontaż odcinka, pomiędzy istniejącymi stacjami transformatowymi, z przejściem przez pas drogowy ul. G. W dalszej części decyzji określono warunki i wymagania ogólne, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że realizacja przedmiotowej inwestycji planowana jest na terenie, gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu. Część działek objętych zakresem decyzji zarejestrowane są w ewidencji gruntów jako drogi, inne tereny zabudowane, tereny mieszkaniowe, zurbanizowane tereny niezabudowane. Podniesiono, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, planowana inwestycja nie ogranicza właścicielom terenu objętego inwestycją oraz terenów sąsiednich korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, nie stwierdzono niezgodności z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez Miejski Zarząd Dróg w T. Od powyższej decyzji odwołała się P. D. Sp. z o.o. W uzasadnieniu wniesionego odwołania podniosła, m.in. że decyzja narusza art. 7,77 §1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony a także przez nie ujęcie wszystkich wymaganych przez prawo elementów, naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 54 ust. 2 pkt d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz, 717 z póz.. zm.) przez m.in. niewyczerpujące określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz naruszenie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) przez niewskazanie jakiemu interesowi publicznemu ma służyć planowana przez inwestora inwestycja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazano na uregulowania zawarte w przepisach art. 50, art. 51, art. 52, art. 53, art. 54, art. 55 oraz art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe przepisy przewidują tryb i warunki umożliwiające wydanie decyzji administracyjnej w sprawie lokalizacji celu publicznego. Zgodnie z powyższymi uregulowaniami inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Zgodnie z przepisem art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa: 1. rodzaj inwestycji; 2. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. W rozpatrywanej sprawie wniosek E. – O. S.A. oddział w T. spowodował wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obwieszczeniem z dnia [...] Prezydent Miasta T. zawiadomił o wszczętym postępowaniu, a inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści działek, na których ma być zlokalizowana inwestycja zostali poinformowani o wszczęciu pisemnie. W rozpatrywanej sprawie projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego architekta. Zaskarżona decyzja administracyjna została wydana zgodnie z wszystkimi wymogami prawa i poprzedzona uzgodnieniami wymaganymi przez przepisy prawa. Przed wydaniem decyzji organ dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Mając na uwadze art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w uzasadnieniu wniesionego odwołania SKO stwierdziło, iż organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień o których strona artykułuje w odwołaniu. Skargę na powyższą decyzję złożyła P. D. Sp. z o.o. w T. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie: 1. prawa procesowego, tj.: a) art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 - dalej Konstytucja) oraz art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 - dalej K.p.a.) przez sprzeniewierzenie się zasadzie dwuinstancyjności postępowania; b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, niewystarczające zebranie, a zarazem nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów; c) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez nieujęcie w skarżonej decyzji wszystkich wymaganych przez prawo elementów; 2. przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 54 ust. 2 pkt d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717- dalej upizp) przez niewyczerpujące określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; b) art. 6 ust. 2 pkt 1 upizp w zw. z art. 21 Konstytucji przez wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem chronionego interesu osób trzecich; c) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 upizp przez nieprzeprowadzenie w postępowaniu zwykłym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji; d) art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 dalej UGN) przez niewskazanie jakiemu interesowi, publicznemu ma służyć planowana przez inwestora inwestycja. Spółka wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...], sygn. akt [...] oraz poprzedzającej ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2. zawieszenie postępowania; 3. zasądzenie kosztów postępowania, W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie akcentując sprzeciw wobec podjętej lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dalszej części skargi skarżący zarzucił skarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. rażące naruszenie: a) art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 – dalej K.p.a.) przez sprzeniewierzenie dwuinstancyjności postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu drugoinstancyjnym, a swoją decyzję oparło w całości o materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji. SKO nie tylko przeprowadziło bardzo ograniczoną i jednostronną analizę decyzji Prezydenta Miasta T., ale przede wszystkim w sposób bezkrytyczny przyjęło jej rozstrzygniecie, w żaden sposób nie odnosząc się nawet do licznych zarzutów wskazanych w odwołaniu, lakoniczne jedynie stwierdzając, że "organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień, których strona artykule w odwołaniu." Innymi słowy SKO nie przeprowadziło właściwe wcale własnej analizy i oceny postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, pomimo tego, że jest ono obarczone licznymi wadami, które bezspornie mają wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy zignorował wniosek skarżącego o zwieszenie postępowania zawarty w odwołaniu: b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, niewystarczające zebranie, a zarazem nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. W ocenie skarżącego zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., jak i Prezydent Miasta T. nieprzeprowadzili rzetelnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza w zakresie zgłaszanych przez skarżącego okoliczności i składanych w toku postępowania oświadczeń o braku zgody na usankcjonowanie prawne planowanej przez inwestora inwestycji. Zaniechania poczynione przez organy obydwu instancji stoją w oczywistej sprzeczności z naczelną zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podniesiono, że wniosek inwestora budzi zdecydowany sprzeciw skarżącego. Organ powinien ocenić skutki konkretnej decyzji lokalizacyjnej. Przytoczono treść art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Organy nie tylko nie wzięły pod uwagę stan faktycznego sprawy, ale nawet w pewnym zakresie orzekły w sposób sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym. W ocenie skarżącego na podstawie akt sprawy nie sposób wysnuć konstatacji, ze "planowana inwestycja nie ograniczy właścicielom terenu objętego inwestycją oraz terenów sąsiednich korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem". Prezydent Miasta T., co zaaprobowało SKO, zupełnie pominął istniejący i wiadomy mu spór pomiędzy inwestorem a skarżącym, bezpodstawnie i bezkrytycznie przyjął stanowisko zgodne wyłącznie z interesem inwestora, a podstaw swojego rozstrzygnięcia w ogóle nie wyjaśnił. c) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez nieujęcie w skarżonej decyzji wszystkich wymaganych przez prawo elementów. W ocenie skarżącego decyzja nie zawiera w swej treści wszystkich elementów o jakich mowa w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 107 § 3 K.p.a. Organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, nie przeprowadzono analizy faktycznej i prawnej zaistniałego stanu rzeczy. Organ nie wyjaśniał stronie swego toku rozumowania, na podstawie którego w rozstrzygnięciu przychylił się bezrefleksyjnie do wniosku inwestora. d) art. 54 ust. 2 pkt d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewyczerpujące określenie wymagań dotyczących interesów osób trzecich. Inwestor mógł uniknąć sporu, gdyż skarżący przekazał mu koncepcję zabudowy budynku z garażem podziemnym, tj. inwestycji którą skarżący będzie realizował w najbliższym czasie na należących do niego działkach. Skarżący poinformował inwestora o kolizji jego zamierzeń z planowaną budową e) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 Konstytucji RP przez wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem chronionego prawem interesem osób trzecich. W wydanych decyzjach nie uwzględniono prawa własności: f) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 upizp przez nieprzeprowadzenie w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji; W ocenie skarżącego organ naruszył także art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 upizp, gdyż nie przeprowadził w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji g) art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 dalej UGN) przez niewskazanie jakiemu interesowi publicznemu ma służyć planowana przez inwestora inwestycja; Organy nie wyjaśniają przesłanek jakie nim kierowały do uznania inwestycji wskazanej przez inwestora jako inwestycji celu publicznego, w tym w rozumieniu art. 2 pkt 5 upizp. Ponadto organy powołują się w decyzjach na fakt, iż inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, nie mniej jednak nigdzie nie wskazują o jaki cel publiczny chodzi. Cele publiczne zostały enumeratywnie wymienione w art. 6 UMG. Charakter zamknięty tegoż katalogu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, tak ze strony doktryny jak i judykatury. Tymczasem SKO w T. oraz Prezydent Miasta T. nie wykazały o jaki cel publiczny inwestycji chodzi, jak również nie powołały podstawy prawnej decyzji, na podstawie której zamierzenia inwestora można zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego. W ocenie skarżącego, jest to kolejna wada skarżonych decyzji. Skarżący wniósł także o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego albowiem skarżący prowadzi spór z inwestorem w zakresie dwóch roszczeń: odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu oraz o obniżenie wartości nieruchomości w związku z posiadaniem na działce urządzeń energetycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną wobec naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz naruszającym zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołujący się P. D. Sp. z o.o. w swoim odwołaniu podniosło szereg zarzutów do skarżonej decyzji zawartych na 9 stronach. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w tym zakresie, co następuje: "Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w uzasadnieniu wniesionego odwołania należy stwierdzić, iż organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień o których strona artykułuje w odwołaniu." Takie odniesienie się do całości zarzutów zawartych w odwołaniu jest niedopuszczalne. Skarżący w tym zakresie trafnie podnosi w skardze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie odniosło się do licznych zarzutów wskazanych w odwołaniu, lakonicznie stwierdzając, że organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę merytorycznie po raz drugi oraz ma obowiązek ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie ustosunkowano się także do wniosku o zawieszenie postępowania. Stosownie do postanowień art. 106 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej, oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, które zadecydowały o treści decyzji. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. I SA 178/83, ONSA 1983 nr 1, poz. 51). Obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się z zasadą przekonywania. Zasada ta obliguje organy administracji do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Ustosunkowanie się natomiast do licznych zarzutów zawartych w odwołaniu prostą jednozdaniową negacją może być odczytane przez skarżącego jako całkowite lekceważenie jego argumentów. Tym samym nie można uznać tego jako realizację zasady przekonywania. Piszący odwołanie musi wiedzieć, dlaczego jego argumenty nie znalazły posłuchu przed organem drugiej instancji. Należy mu to wyjaśnić. Być może argumenty te będą na tyle przekonywujące, że nie zajdzie potrzeba skierowania skargi do sądu, tym bardziej że skarga skierowana do sądu w zdecydowanej części powiela argumenty odwołania. Zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyrok NSA z 7 lutego 1996 r. SA/Sz 2214/95) Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę i ustosunkować się do wszystkich argumentów odwołania. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2010 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji