II SA/Bd 537/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak ( spr.) Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "T." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nie wniesionej opłaty za wprowadzenia substancji zanieczyszczających do powietrza 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z [...] 2004r. nr [...]. 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Marszałek Województwa [...] w dniu [...] 2003 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "T." w N. opłat za korzystanie ze środowiska za lata 1998 - 2002, wzywając do złożenia na piśmie; informacji o rodzajach i ilościach substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza w okresie od 1998 do 2001 r., informacji o rodzaju i ilości odpadów umieszczanych na składowisku odpadów oraz o czasie ich składowania w latach 1998 - 2001. Wezwanie dotyczyło także informacji o ilości i rodzaju gazu lub pyłów wprowadzanych do powietrza, ilości i rodzaju składowanych odpadów, ilości i jakości pobranej wody powierzchniowej i podziemnej oraz ilości, jakości i stanie ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi w 2002 r. Niezbędna dokumentacja zawierająca wymagane informacje została przesłana pismem strony z dnia [...] 2003 r. Decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] ustalił wysokość nie wniesionej opłaty za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r., wysokość nie wniesionej opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza w okresie od 1 stycznia 2002 do 31 grudnia 2002 r. wraz z odsetkami za nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych. W uzasadnieniu organ stwierdził, że jednostka organizacyjna wprowadzająca substancje zanieczyszczające do powietrza oraz wytwarzająca odpady jest obowiązana do naliczania i wnoszenia opłat we własnym zakresie bez wezwania. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "T." w N. odwołując się od powyższej decyzji zakwestionowało konieczność naliczenia odsetek od ustalonych w drodze decyzji opłat za czas pozostawania przez organ w bezczynności w ustaleniu opłaty. Niezależnie od tego zdaniem strony odwołującej się nieuzasadnionym jest naliczanie odsetek od nie wniesionych opłat skoro organ ustala te opłaty w decyzji. W zakreślonym terminie odwołujący się wywiązał się z obowiązku przedłożenia stosownych informacji o ilościach i rodzaju zanieczyszczenia, a "T." jest zbyt małą firmą by zapewnić sobie stałą, profesjonalną pomoc prawną, dzięki której możliwe stałoby się terminowe dokonanie stosownych opłat. Strona uważa, że skoro dopełniła ciążącego na niej obowiązku tj. przedłożenia właściwej dokumentacji, nie może ponosić negatywnych skutków przedłużającego się terminu wydania decyzji ustalającej wymiar opłat (19 miesięcy). Na mocy decyzji z dnia [...] 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, iż zarówno na gruncie przepisów ustawy z dnia 30 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 z późń. zm.) - art. 86 ust. 1 i 2, oraz przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 - Prawo ochrony środowiska - art. 284 ust. 1 (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późń. zm.), istniał ustawowy obowiązek strony jako jednostki organizacyjnej do samodzielnego ustalania i uiszczania opłaty oraz składania stosownych informacji o rodzaju i ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza oraz odpadów. Zdaniem organu prowadzone od marca 2003 r. postępowanie nie ograniczało stron w samodzielnym uregulowaniu wymaganych opłat, dlatego nie można zgodzić się z zarzutem braku podstaw do naliczenia odsetek za opóźnienie do dnia zapłaty. Opłaty należało ustalić według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "T." w N. zarzuciło rażące naruszenie przepisów regulujących postępowanie organu I instancji uprawnionego do naliczenia opłaty w razie nie dopełnienia przez jednostkę organizacyjną obowiązku jej wniesienia. Powołując się na art. 86 b ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz art. 288 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska podniesiono, iż strona skarżąca jako zobowiązana do wnoszenia opłat nie była w stanie wywiązać się z ciążącego na niej obowiązku ze względu na brak danych, które były w posiadaniu organu prowadzącego postępowanie w sprawie. Zdaniem skarżącego nie był on w stanie samodzielnie uiścić opłaty, gdyż to jest obowiązek organu. Zaskarżonej decyzji zarzucono też błędne zastosowanie stawek przy obliczaniu opłat za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza za lata 1999 - 2002, gdyż ustalone stawki odnoszą się do okresu korzystania ze środowiska a nie do dnia wszczęcie postępowania oraz przewlekłość postępowania organu I instancji, która narusza zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Strony nie mogą ponosić ujemnych konsekwencji bezczynności urzędu i zostać obciążeni dodatkową daniną, która nie wynika z ich winy czy zaniedbania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powołując się na obowiązek ustalenia i uiszczenia opłat z ustawy w tym znaczeniu opóźnienie organu nie miało wpływu na obowiązki strony. Dodatkowo wskazało, że niezrozumiałym z punktu widzenia strony jest zarzut błędnego naliczenia opłat zważywszy na fakt, iż stawki opłat z biegiem czasu rosły a organ zastosował stawki z poszczególnych lat korzystania ze środowiska przez przedsiębiorstwo skarżących, co było dla nich korzystniejsze niż ustalenie opłat z daty wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić z powodu naruszonego przez nie prawa, jednak z innych powodów aniżeli wskazane przez stronę skarżącą. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej dokonuje oceny, na skutek zaskarżenia działalności (działania bądź zaniechania) organu administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem, w tym przypadku - oceny prawidłowości naliczenia stosownych opłat z tytułu korzystania ze środowiska. Nie zastępuje więc organu administracji publicznej i nie przejmuje jego kompetencji do załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zasadnicze znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia ma właściwe określenie adresata obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (mającej zastosowanie w stanach faktycznych do dnia 30 września 2001 r.) jednostki organizacyjne ponoszą opłaty związane z gospodarczym korzystaniem ze środowiska i wprowadzaniem w nim zmian. Pojęcie jednostki organizacyjnej precyzował art. 3 pkt 8 w/w/ ustawy, który za taką przyjmował przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo działalności gospodarczej oraz jednostki organizacyjne nie prowadzące działalności gospodarczej, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki. W obecnie obowiązującej ustawie z 27 kwietnia 2001 - Prawo ochrony środowiska - (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późń. zm.) zobowiązanym do ponoszenia opłat jest podmiot korzystający ze środowiska przez który art. 3 pkt 20 rozumie: a) przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, z 2000 r. Nr 86, poz. 958 i Nr 114, poz. 1193 oraz z 2001 r. Nr 49, poz. 509) oraz osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki, b) jednostkę organizacyjną nie będącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy - Prawo działalności gospodarczej, c) osobę fizyczną nie będącą podmiotem, o którym mowa w lit. a), korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. W decyzjach obu organów obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu korzystania ze środowiska nałożono na Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "T." w N. bez jednoczesnego zbadania statusu prawnego tego podmiotu. Ujęcie w nazwie strony skarżącej określenia [...] może wskazywać, że podmiotem korzystającym ze środowiska są wspólnicy spółki cywilnej, choć ta kwestia nie została wyjaśniona. W latach 80 - tych i 90 - tych trwały dyskusje na temat konstrukcji prawnej spółki cywilnej i jej funkcjonowania w obrocie. Wejście do porządku prawnego ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) spowodowało zastąpienie pojęcia "kupca" przez "podmiot gospodarczy", którym mogła być osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej utworzona zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot jej działalności obejmował prowadzenie działalności gospodarczej. Na gruncie tych przepisów brakowało definicji "jednostki organizacyjnej". Powszechnie przyjmowano, że spółki cywilne są jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej. W uchwale SN z 26 stycznia 1996 r. (III CZP 111/95) stwierdzono, że spółka cywilna jest jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, utworzoną zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o działalności gospodarczej. Pojęcie - jednostka organizacyjna, z braku definicji legalnej nie ma wyraźnie określonej treści, nie mniej jednak przyjmuje się najczęściej, że chodzi o twór społeczny przejawiający się w postaci zorganizowanej formy działalności ludzkiej. Podmiotem gospodarczym jest jednostka organizacyjna, której przedmiot działania obejmuje prowadzenie działalności gospodarczej, jej profesjonalny charakter oraz podporządkowanie regułom opłacalności i zysku. Z punktu widzenia prawidłowości wydanych w obu instancjach decyzji konieczne jest ustalenie podmiotu, który powinien być adresatem określonego w nich obowiązku. Zgodnie z art. 29 K.p.a. stronami postępowania są osoby fizyczne i osoby prawne a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Natomiast w myśl art. 30 K.p.a. kryteria zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnej ocenia się wg przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Nie ma podstaw do uznania, że przez określenie jednostka organizacyjna czy podmiot korzystający ze środowiska ustalono kryteria zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych w drodze przepisów szczególnych. Zdolność prawna to zdolność do tego, by być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego, przy czym podmiotami stosunków cywilnoprawnych są osoby fizyczne i osoby prawne wyposażone w atrybut zdolności prawnej, przyznawanej najczęściej w sposób wyraźny z mocy ustawy. Spółka cywilna będąc jednostką organizacyjną utworzoną zgodnie z przepisami prawa w celu prowadzenia działalności gospodarczej nie została wyposażona w zdolność do nabywania praw i zaciągania zobowiązań. Uznano, że spółka cywilna ma tylko zdolność sądową w sprawach gospodarczych. Zdolność sądowa to kategoria procesowa, natomiast zdolność prawna należy do sfery materialno prawnej. Zdolność sądowa wiąże się tylko z uprawnieniami w sferze procesowej i nie ma podstaw do przyjęcia, że przyznanie zdolności sądowej oddziałuje na podmiotowość prawną tj. na nabywanie praw i zaciąganie zobowiązań. Przyznanie spółce cywilnej zdolności prawnej zależy od przepisów materialnoprawnych, natomiast przepisy w tej kwestii stanowią, że spółka cywilna jest jednostką organizacyjną prowadzącą działalność gospodarczą, natomiast podmiotem praw i obowiązków są wspólnicy ( art. 860 § 1 kc, 865 kc i 866 kc). Oznacza to, że stroną postępowania nie jest spółka cywilna pod nazwą prowadzonego przedsiębiorstwa lecz prawidłowe jej oznaczenie jako strony wymaga wskazania imion i nazwisk wszystkich wspólników ( por. uchwała SN z 31 marca 1993 III CZP 176/92 oraz postanowienie SN z 3 lutego 1995r. II CRN 157/94, uchwała SN z 26 stycznia 1996r. III CZP 111/95). Nawet działalność gospodarcza prowadzona przez spółkę cywilną w formie przedsiębiorstwa pomimo przyznania jej ograniczonej zdolności sądowej w tych sprawach pozostaje działalnością samych wspólników. Na gruncie przepisów administracyjnych wątpliwość może wprowadzać brzmienie art. 27 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity: D U 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem " jeżeli tytuł wykonawczy dotyczy należności spółki nieposiadającej osobowości prawnej, w tytule wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników". Prima facie mogłoby się wydawać, że istnieją podstawy do określenia podmiotu jako spółki pod występującą w obrocie nazwą. Celem tej regulacji jest zwrócenie uwagi na to, że z istoty stosunku prawnego łączącego wspólników spółki cywilnej, powstaje między nimi współwłasność łączna. Ponadto przepisy proceduralne nie decydują o pozaprocesowych uprawnieniach i obowiązkach stron i nie wpływją na ocenę zdolności prawnej. Tylko wskazanie imion i nazwisk wszystkich wspólników oraz ich adresów zapewnia możliwość prawidłowego nałożenia obowiązku, jego wykonania i egzekwowania. Ustawodawca nie przyznał spółce cywilnej osobowości prawnej ani nie zmienił odnoszących się do niej przepisów art. 860 - 875 kc. Jest więc ona nadal zespołem wspólników a zespół ten nie jest wyposażonych w osobowość prawną. Podmiotami są tylko wspólnicy Jak wskazano w uchwale SN z 26 stycznia 1996r. III CZP 111/95 spółka prawa cywilnego nie może być jak kupiec rejestrowany pozywana pod nazwą prowadzonego przedsiębiorstwa, co odnosi się wprost do funkcjonowania jej jak podmiotu publicznoprawnego. Wybrana nazwa prowadzonego przez wspólników przedsiębiorstwa nie może być utożsamiana ze spółką. W decyzjach obu instancji nie tylko nie wskazano imion nazwisk wspólników ale nawet nie podano, że adresatem decyzji jest spółka cywilna. Nie ustalono w ogóle kto występuje pod podaną nazwą. Z tych względów sąd uznał, że wydane decyzję są wadliwe. Odnosząc się do zarzutów skargi, trzeba zwrócić uwagę na to, że obowiązek ustalenia i uiszczenia opłaty w podanych terminach płatności wynika wprost z ustawy. Zgodnie z art. 9 ust 1 przepisów wprowadzających ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085), która wprowadzała z dniem 1 października 2001r. ustawę z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), za korzystanie ze środowiska, które miało miejsce do 31 grudnia 2001r. w sprawach opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymi przepisami są art. 86 i następne ustawy z 1 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Ustawowy obowiązek ponoszenia opłat, określanie terminów płatności i naliczania odsetek wynikało w poprzedniej ustawie z art. 86 b ust 1 i 3 oraz art. 86 g. Analogiczne regulacje zawiera nowa ustawa, w zakresie ustawowego ustalania opłat - art. 284 ust 1, terminów płatności - art. 285 ust 2. Ustalenie zatem opłaty przez organ wskutek zaniechania tego obowiązku przez podmiot zobowiązany nie ma wpływu na skutki zwłoki i powoduje konieczność obciążenia obowiązanych odsetkami. Za chybiony należy uznać zarzut strony, że stawki opłat powinny być określane według stawek z dnia wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 9 ust 1 przepisów wprowadzających do ustalenia opłat, w sprawach wszczętych po 31 grudnia 2001r. stosuje się obowiązujące w okresie w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Niezależnie od tego opłaty, którymi obciążono skarżących są korzystniejsze dla nich. Mając powyższe na uwadze uznano, że zgłoszone zarzuty nie zasługują na uwzględnienie a wniesienia skargi nie może pogorszyć sytuacji skarżących. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, która została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 upsa z innych powodów, konieczne jest też rozważenie kwestii przedawnienia, które organ powinien wziąć pod uwagę z urzędu. W art. 86 f poprzedniej ustawy obowiązek uiszczenia opłat przedawniał się z upływem 5 lat od końca roku, w którym wpłynął termin wniesienia opłaty, a do ponoszenia opłat obecnie należy stosować przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, w którym zawarto przepisy dotyczące przedawnienia art. 70. W tym przedmiocie organ nie wypowiedział się. Z podanych względów sąd orzekł jak w sentencji