II SA/Bd 538/09

Dnia 24 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 roku sprawy ze skargi S. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej S. A. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany (inwentaryzację budowlaną powykonawczą) zabudowy części tarasu (tzw. "ogrodu zimowego") przy lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż na podstawie oględzin w terenie ustalono, że w roku 2002 użytkownik lokalu mieszkalnego nr [...] wykonał w miejscu pergoli na przyległym do tego lokalu tarasie częściowe zadaszenie oraz ścianki osłonowe z płyt poliwęglanowych w ramach z PCV, w wyniku czego powstał tzw. "ogród zimowy". Na powyższą zabudowę wyraził zgodę projektant budynku mieszkalnego, lecz inwestor nie uzyskaj wymaganej zgody organu administracji budowlanej. Ponadto organ zwrócił uwagę, że według oświadczeń B. A. roboty budowlane związane z częściową zabudową tarasu wykonał on we własnym zakresie i za własne środki finansowe, a powyższe potwierdził zarządca i współwłaściciel nieruchomości - [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zwrócono również uwagę, że dołączone przy piśmie S. i A. A. (wpływ do PINB w dniu 18.02.2008 r.) oświadczenia w/w oraz J. W., E. G. i Cz. K. potwierdzają, że w latach 2002 - 2003 [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa prowadziła roboty remontowe na dachu i tarasie przedmiotowego budynku, lecz nie dotyczą one realizacji zabudowy tarasu. W związku z powyższym - w celu udokumentowania prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod względem norm i sztuki budowlanej, postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] organ nałożył na użytkownika lokalu mieszkalnego nr [...] i przyległego do tego lokalu tarasu obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów związanych z przedmiotowym obiektem. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy (z wyjątkiem terminu wykonania obowiązku) postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. znak:[...]., a inwestor – B. A. wykonał następnie obowiązek zawarty w postanowieniu PINB z dnia [...] r. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. G. i S. A. i zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 7, 10, 77 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 177 § 1 i 107 § 3 K.p.a., wniosły o uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie rozbiórki nadbudowy tarasu niższego budynku. Zdaniem odwołujących się bezprawne jest przygotowywanie dokumentów do zalegalizowania brzydkiej budowli i jako prawni współwłaściciele budynku nie wyrażają zgody na dalsze czynności zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie odwołujących się w tym przypadku nastąpiło ewidentne naruszenie prawa ich własności, a także dewastacja wyglądu budynku, jego oszpecenie i utrudniania w odprowadzaniu wód deszczowych [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do wniesionych odwołań organ odwoławczy stwierdził, że są one bezzasadne i w niczym nie naruszają merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ działania organu nadzoru budowlanego I instancji w przedmiocie zatwierdzenia inwestorowi projektu budowlanego (inwentaryzacji budowlanej powykonawczej) uznać należy za prawidłowe. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ sprawdził wykonanie obowiązku nakazanego postanowieniem z dnia [...] r. znak[...], o którym mowa w ust. 1 pkt 3 cyt. przepisu i wydał decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ dodał również, że postanowienie PINB, nakładające na B. A. - jedynego użytkownika lokalu mieszkalnego nr [...] i przyległego do tego lokalu tarasu, obowiązek przedłożenia określonych dokumentów związanych z osłoną i zadaszeniem istniejącej pergoli, zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z dnia [...] r. znak[...]. Postanowienie WINB nie zostało przez żadną ze stron zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dlatego też nakazane nim obowiązki zostały przez zobowiązanego wykonane. Zdaniem organu odwoławczego zarzut nawiązujący do braku ustalenia inwestora oraz wykonawcy spornej zabudowy jest nietrafny, bowiem inwestora zadaszenia i obudowy istniejącej na tarasie przedmiotowej pergoli organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił jednoznacznie i jest nim jedyny użytkownik tego tarasu z pergolą - B. A., co potwierdzone zostało przez współwłaściciela większościowego nieruchomości tj. [...] Spółdzielnię Mieszkaniową. Pozostałe zarzuty skarżącego w ocenie organu dotyczą robót budowlanych na przedmiotowym tarasie, i nie są przedmiotem niniejszego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy S. A. zakwestionowała zgodność z prawem decyzji organu I i II instancji i wniosła o orzeczenie rozbiórki budowli nazwanej ogrodem zimowym będącym własnością wspólną ośmiu mieszkańców pobudowanego na tarasie budynku mieszkalnego, który jest własnością wspólną wszystkich mieszkańców posiadających własnościowe prawo do lokali oraz prawnych właścicieli posiadających akta notarialne. Skarżąca zarzuciła zaskarżonym decyzjom ich wydanie z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo budowlane, w szczególności art. 48, 51, 52 cyt. ustawy poprzez nieprawidłowe skierowanie wezwania do podmiotu nie będącego inwestorem, właścicielem lub zarządcą przedmiotowego obiektu tj. skierowanie wezwania do podmiotu spoza kręgu wyraźnie określonego w ustawie art. 52 Prawo budowlane, co stoi w sprzeczności z obowiązującym prawem. Zdaniem skarżącej nie ustalono właściwego inwestora, wykonawcy oraz prawidłowej daty zabudowy tarasu oraz dopuszczono się naruszenia przepisów art. 7 i 10 Kpa w zw. z art.77 § 1 i 107 § 3 Kpa - poprzez prowadzenie przez organy wadliwego postępowania dotyczącego wyłącznie rozbiórki budowli. Zdaniem skarżącej organy I i II instancji dopuściły się naruszeń szeregu przepisów prawnych, w tym przyjęły błędne założenia, iż inwestycja została zrealizowana przez B. A., osobę nie będącą podmiotem w sprawie, a nie przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w [...], która była współwłaścicielem i zarazem zarządcą budynku przy ul. [...] w[...]. W związku z tym nieprawidłowo wezwano B. A. do przedłożenia stosownych dokumentów, bowiem w przedmiotowej sprawie podstawową czynnością było ustalenie właściwego podmiotu, do którego należało skierować wezwanie w trybie art. 48 i 51 Prawo budowlane. Wskazano na regulację zawartą w art. 52 Prawo budowlane, z godnie z którym podmiotem takim może być jedynie inwestor, właściciel lub zarządca przedmiotowego obiektu. Skierowanie wezwania do osoby spoza tego kręgu wyraźnie określonego w ustawie, w ocenie skarżącej, stoi w sprzeczności z obowiązującym prawem. Podniesiono, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie nie dokonano żadnych ustaleń dotyczących obiektu budowlanego postawionego na tarasie, będącego własnością wspólną współmieszkańców i samego ogrodu zimowego. Pominięto również aspekty architektoniczne budynku oraz komfort mieszkańców w odniesieniu do całego budynku mieszkalnego, zniszczenia elewacji budynku, zmiany dotyczących odpływu wody, a także samej konstrukcji budynku naruszając przez to art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 Kpa. W ocenie skarżącej postępowanie przeprowadzono bez udziału strony, którą wyłączono całkowicie ze sprawy, wskazując przy tym, że w myśl przepisu art. 79 § 1 i 2 Kpa strona będąca współwłaścicielem tarasu i samego ogrodu zimowego jest stroną postępowania tego przedmiotu dotyczącego. Zdaniem skarżącej naruszono prawa wszystkich współwłaścicieli, gdyż ani B. A., ani organy nie uzyskali zgody współwłaścicieli na taką inwestycję, podkreślając, że nikt o taką zgodę nie występował. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i powołał się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż zarzut wskazujący na brak ustalenia inwestora oraz wykonawcy spornej zabudowy jest nietrafny, bowiem inwestora zadaszenia i obudowy istniejącej na tarasie przedmiotowej pergoli organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił jednoznacznie i jest nim jedyny użytkownik tego tarasu z pergolą - B. A., co potwierdzone zostało przez współwłaściciela większościowego nieruchomości tj. [...] Spółdzielnię Mieszkaniową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej wskazane. Materialnoprawną podstawą orzekania przez organy w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.)- zwanej dalej "ustawą". Przepisy te ściśle regulują tryb postępowania w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezgodny z prawem. Jednym z przejawów naruszenia obowiązujących przepisów regulujących proces budowlany jest wykonanie robót budowlanych w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.29-31. W świetle art. 48 oraz art. 49b właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego stosuje się natomiast w "przypadkach innych", niż określone w art. 48 oraz art. 49b Prawa budowlanego i mają na względzie roboty budowlane, wykonywane bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Z punktu widzenia zastosowania prawidłowego trybu likwidacji samowoli budowlanej, istotne jest w pierwszej kolejności dokonanie przez organ orzekający analizy charakteru inwestycji w aspekcie zakwalifikowania jej do określonej kategorii robót wymienionych w art. 3 pkt 6 - 9 ustawy. Trybowi z art. 48 i art. 49b Prawa budowy, podlega bowiem wyłącznie przypadek budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6, a więc roboty polegające na wykonywaniu obiektu oraz odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Pierwszym kluczowym zagadnieniem w sprawie było zatem ustalenie, czy wykonana zabudowa tarasu jest obiektem budowlanym lub jego częścią. Ustalenie tej okoliczności było bowiem istotne dla stwierdzenia, czy w sprawie znajdzie zastosowanie art. 48 ustawy Prawa budowlanego. Dopiero ustalenie, że w wyniku tych robót budowlanych nie powstał nowy budynek lub taka jego część, która mogłaby podlegać rozbiórce, pozwalało organowi nadzoru budowlanego na zastosowanie art. 51 tej ustawy. W ocenie Sądu zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie rozważyły i nie odniosły się w żaden sposób do kwestii charakteru inwestycji, co w efekcie zakwalifikować należy jako wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 kpa i 77 kpa, a naruszenia te mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniach obu decyzji organy nadzoru budowlanego stwierdziły jedynie, że w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych na tarasie budynku wielomieszkaniowego powstało zadaszenie i ścianki osłonowe z płyt poliwęglanowych tworząc tzw. ogród zimowy. Wobec takich stwierdzeń wymagana z punktu widzenia legalności działań organów administracji publicznej jest wnikliwa analiza, czym faktycznie jest wskazana inwestycja. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie w tym zakresie organów nadzoru budowlanego i dokonywanie ustalenia charakteru tak opisanej inwestycji. Wskazać jedynie wypada, że pojęcie "budowy" użyte w art. 48 oraz art. 49b Prawa budowlanego należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tzn. jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa, jak przyjęto w doktrynie i orzecznictwie, jest zmianą- powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu. Kierując się tym rozumieniem analizowanego pojęcia przyjąć należy, że powiększenie istniejącego obiektu poprzez dobudowanie do niego nowych pomieszczeń takich jak: wiatrołap, weranda, wykusz, ogród zimowy stanowi rozbudowę obiektu budowlanego. Mając na względzie zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, a w szczególności zdjęcia fotograficzne wykonanej zabudowy stwierdzić należy, że w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na zadaszeniu części tarasu oraz zamontowaniu ścian bocznych powstało pomieszczenie kubaturowe, będące częścią powierzchni mieszkalnej lokalu zajmowanego przez B. A. Wobec braku jednoznacznego zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do określonej kategorii robót budowlanych, przedwczesne było przyjęcie przez organy administracji stanowiska, iż w niniejszej sprawie właściwe jest stosowanie przepisu art. art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zauważyć bowiem trzeba, że przepisów art. 51 oraz art. 48 Prawa budowlanego stosuje się zamiennie, gdyż dotyczą odrębnych stanów faktycznych. Jako materialnoprawną podstawę wydania skarżonej decyzji powołano art. 51 ust. 4 omawianej ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem, w przypadku wypełnienia obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się również obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. A zatem warunkiem wydania omawianej decyzji jest wykonanie w ustalonym terminie nałożonych czynności i stwierdzenie tego faktu przez organ. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja nie była poprzedzona wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego tylko postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia[...] nr [...] o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej zrealizowanej zabudowy części tarasu, mapy sytuacyjno-wysokościowej działki i opinii specjalisty ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Postanowienie to wydane zostało w oparciu o dyspozycję art. 81c ust. 2 ustawy stanowiącego, iż w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Niezrozumiałym pozostaje zatem konstatacja zawarta w decyzjach organów obu instancji o wypełnieniu przez inwestora obowiązków nałożonych na niego w trybie art. 51 ust.1 pkt.3 ustawy. Oczywistym jest również, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie mógł uruchomić procedury określonej w art. 51 ust.1 pkt.3 ustawy. Przepis ten umożliwia organowi administracji-w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Bezspornym w sprawie pozostaje natomiast, że inwestor wykonując przedmiotowe roboty budowlane nie legitymował się pozwoleniem na budowę. Tym samym w niniejszej sprawie w ogóle nie mogły mieć zastosowania przepisy odnoszące się do samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W konsekwencji nawet gdyby przyjąć, że istotnie roboty wykonane przez inwestora stanowią roboty określone w art. 50 ust.1, to i tak nie byłoby możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie trybu przewidzianego w art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy, gdyż dotyczy on jedynie takich sytuacji, gdy roboty wykonano z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tylko do tego przypadku organ stosuje sposób postępowania naprawczego określony w art. 51 ust.1 pkt 3, a następnie - w art. 51 ust. 4 lub 5 Prawa budowlanego. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie te zarzuty skargi, które odnoszą się do błędnego ustalenia adresata decyzji. Organy orzekające w sprawie dokonały w tym zakresie prawidłowych ustaleń w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności spójne i jednoznaczne oświadczenia zarówno B. A., jak i Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Kwestie ewentualnych sporów pomiędzy właścicielami wyodrębnionych lokali a [...] Spółdzielnią Mieszkaniową dotyczące sposobu wykonywania zarządu nie leżą w gestii organów administracji publicznej i mogą być rozstrzygane na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa będzie ponownie rozpoznana. Przy ponownym rozpoznaniu organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w pierwszym rzędzie dokona analizy charakteru przedmiotowej inwestycji w aspekcie zakwalifikowania jej do określonej kategorii robót wymienionych w art. 3 pkt6-9 ustawy Prawo budowlane. Następnie w zależności od wyniku tych ustaleń wyda decyzję stosując prawidłowy tryb likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej przy uwzględnieniu wskazań co do wykładni przepisów omawianej ustawy zawartych w uzasadnieniu tego wyroku. Te wszystkie uchybienia sprawiają, że Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec uwzględnienia skargi orzeczono o wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a oraz §2 ust.1i § 18ust.1 pkt1 lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej urzędu (Dz. U. Nr163, poz.1348 ze zm.).