II SA/Bd 538/10

26 października 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2010r. sprawy ze skargi J.P. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne użytkowanie budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2010r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. J. P. wniósł skargę na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] (znak: [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] (znak:[...]) o nałożeniu kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku w wysokości 20 000 zł. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: "Powiatowy Inspektor") oparto na treści art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 1, art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 oraz art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"). Organy orzekające w postępowaniu administracyjnym ustaliły następujące okoliczności sprawy. W dniu 7 grudnia 2009 r. inwestor – J. P. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] (obecnie działka nr [...] przy ul. [...]) w C. Dnia 18 grudnia 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadzili w obecności inwestora oraz kierownika budowy obowiązkową kontrolę budowy przedmiotowego budynku, w trakcie której stwierdzono użytkowanie lokali nr 1, 2, 3, 4 znajdujących się na parterze oraz piętrze bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor, po wystąpieniu o udostępnienie danych z ewidencji ludności, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych, ustalił, że w wymienionych lokalach zostali zameldowani na pobyt stały mieszkańcy (odpowiednio od 6 lutego 2009 r. – lokal nr 1, od 3 czerwca 2009 r. – lokal nr 2, od 6 kwietnia 2009 r. – lokal nr 3, od 30 listopada 2009 r. – lokal nr 4). Pozwolenia na użytkowanie Powiatowy Inspektor udzielił dopiero w dniu 23 grudnia 2009 r. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego uznał, że doszło do przystąpienia do użytkowania budynku bez wymaganego pozwolenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. P. zarzucił, że organ stwierdził fakt użytkowania lokali, mimo iż w żadnym z nich nie był. Zameldowanie właścicieli mieszkań żalący wyjaśnił potrzebą otrzymania przez nich pożyczki z banku na ich zakup. Samo zameldowanie na pobyt stały nie świadczy zaś jeszcze o użytkowaniu mieszkań. Postanowieniem z dnia [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "Wojewódzki Inspektor") utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Organ ten podzielił ocenę Powiatowego Inspektora, że w sprawie niniejszej nastąpiło nielegalne użytkowanie budynku co uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej. Wysokość kary odpowiada przepisom Prawa budowlanego (art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 tej ustawy). Wojewódzki Inspektor podkreślił, że to na inwestorze spoczywa obowiązek dopełnienia ustawowych wymagań umożliwiających legalne użytkowanie obiektu budowlanego, wobec czego wcześniejsze udostępnienie lokalu nabywcom nie zwalnia go z odpowiedzialności z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku bez stosownego pozwolenia. W skardze do tutejszego Sądu J. P. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zawarł również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 8 k.p.a. Skarżący podkreślił, że przepisy prawa nie zabraniają inwestorowi sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym ani zameldowania się w nich na pobyt stały przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie budynku. Ponadto zarzucono naruszenie art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podniósł, że w toku postępowania administracyjnego nie zapewniono mu czynnego udziału a w szczególności nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia o przystąpieniu do użytkowaniu wymienionych lokali bez pozwolenia, powołując się przede wszystkim na treść protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2009 r. podpisanego zarówno przez inwestora jak i kierownika budowy. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora skarżący nie podnosi żadnych okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na zmianę wydanych w sprawie rozstrzygnięć i dlatego podtrzymał on swoje dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 1 wrześnie 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Sporny obiekt zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 23 grudnia 2008 r. zaliczony jest do kategorii XIII - pozostałe budynki mieszkalne. Przed przystąpieniem do jego użytkowania wymagane było zatem uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązek powyższy spoczywający na inwestorze nie jest sporny w rozpoznawanej sprawie J. P. w dniu 7 grudnia 2009 r. złożył do Powiatowego Inspektora wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z akt sprawy wynika, że inwestor składając stosowne dokumenty i oświadczenia, poddał się rygorowi wynikającemu z treści art. 56 i 57 Prawa budowlanego. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2009 r. stwierdzono przystąpienie do użytkowania mieszkań w lokalach 1-4. Zgodnie z zapisem w protokole inwestor potwierdził tą okoliczność. W postępowaniu wyjaśniającym organ stanowisko o użytkowaniu obiektu budowlanego bez pozwolenia na użytkowanie oparł ponadto na informacji uzyskanej z Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta C., w której potwierdzono fakt zameldowania osób pod adresem [...] mieszkania od 1 do 4. Stanowisku organu o użytkowaniu obiektu w dniu kontroli zaprzeczył jednak następnie inwestor. Wyjaśnił, że zameldowania właścicieli mieszkań spowodowane było koniecznością otrzymania pożyczki z banku na zakup lokali. Z tego względu zmuszony był on wystąpić do Starostwa Powiatowego w C. o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali. Następnie na prośbę przyszłych właścicieli skarżący przystąpił do sprzedaży lokali, gdyż taki był warunek banku. Skarżący ww. okoliczności udokumentował zaświadczeniami oraz aktami notarialnymi przenoszącymi własność. W świetle tych ustaleń nie można stanowczo przyjąć tak jak wywodzi organ, że w dniu kontroli budynek był użytkowany. Protokół kontroli pomimo stwierdzenia o użytkowaniu budynku nie może stanowić o słuszności stanowiska organu. W protokole jako osoby uczestniczące nie wskazano zameldowanych właścicieli zakupionych lokali. Brak jest oględzin mieszkań ze stanowiskiem o ich użytkowaniu. Brak jest opisu pomieszczeń w zakresie wyposażenia mieszkań w meble, rzeczy codziennego użytku potwierdzające zwykłe czynności życiowe osób zamieszkujących. Brak jest stanowiska, kto udostępnił lokale – inwestor, czy też właściciel. Organ winien zażądać od inwestora protokołu zdawczo – odbiorczego przekazania właścicielowi lokalu po zakończeniu prac budowlanych zgodnie z umową. Sam fakt zameldowania w lokalach nie świadczy o ich użytkowaniu w znaczeniu przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1). Zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu (art. 9 ust. 2 b).Okoliczność ta również może podlegać weryfikacji. Wówczas organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się (art. 15 ust. 2). Przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zabrakło do oceny okoliczności podniesionych przez skarżącego dowodu z zeznań świadków, tj. właścicieli mieszkań na okoliczność od kiedy zaczęli użytkować zakupione mieszkania. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do treści art. 75 § 1 k.p.a.; przesłucha świadków (właścicieli mieszkań oraz wszystkie osoby uczestniczące w kontroli w dniu 18 grudnia 2009 r.) w celu ustalenia, czy mieszkania poddane oględzinom były użytkowane przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowania. A następnie na podstawie art. 80 k.p.a. dokona swobodnej oceny dowodów. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mając na względnie powyższe okoliczności, Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.