II SA/Bd 539/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi Z. Cz. na decyzję [...] Zespołu do Spraw Orzekania o ...] w...] z dnia ...] stycznia 2014 r. nr ...] w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Orzeczeniem z dnia [...] Powiatowy Zespół ds. orzekania o Niepełnosprawności, na podstawie art. 6b ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2 i art. 6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, zwanej dalej "ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r.") postanowił zaliczyć skarżącego Z. K. Cz. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 października 2015 r. Odwołując się od powyższej decyzji skarżący zarzucił, iż okres, który został wskazany w orzeczeniu jest zbyt krótki – poprzednie orzeczenie zapadło na okres trzech lat. Podniósł, że od poprzedniego orzeczenia stan jego zdrowia nie uległ poprawie, nie ma zatem powodu do skracania okresu niepełnosprawności. Zarzucił, że badania lekarskie poprzedzające wydanie orzeczenia (w szczególności badanie psychologiczne) były pobieżne; nie uwzględniono także innych jego chorób (schorzenie kręgosłupa, miażdżyca, uszkodzenie wzroku, nowotwór jelita grubego). Orzeczeniem z dnia [...] Wojewódzki Zespół ds Orzekania o Niepełnosprawności w [...] na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. i art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") uchylił orzeczenie organu I instancji przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż "zasadność dokonania zmian przytoczonych w sentencji" rozstrzygnięcia stwierdził po zapoznaniu się z treścią odwołania oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego, a także w oparciu o bezpośrednie badanie przeprowadzone przez członków składu orzekającego oraz wykonaniu specjalistycznych badań psychologicznych. Organ podniósł, że specjaliści Wojewódzkiego Zespołu nie stwierdzili konieczności częściowej lub czasowej pomocy innych osób w pełnieniu ról społecznych właściwych dla osoby w danym wieku. Zakres naruszonej sprawności organizmu nie powoduje ograniczeń w pełnieniu ról społecznych skutkujących ustaleniem umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Skarżący nie spełnia przesłanek kwalifikujących do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności określonych w art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. oraz w § 30 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.). Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę te ustalenia oraz wobec naruszenia przepisów i standardów orzeczniczych w zakresie art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. oraz § 30 ww. rozporządzenia wydał orzeczenie uchylające w całości zaskarżone orzeczenie i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu ponownego przeprowadzenia postępowania orzeczniczego oraz ewentualnego zgromadzenia nowego materiału dowodowego, który uzasadniałby kwalifikację do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Z. Cz. złożył odwołanie do Sądu Rejonowego - Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, kwestionując prawidłowość ustaleń lekarskich odnośnie stanu jego zdrowia. Postanowieniem z dnia [...] Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przekazał sprawę do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Sąd Rejonowy wskazał, że pomimo iż sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych stanowią rodzaj spraw cywilnych, jednakże w pewnych przypadkach odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności winno inicjować nie postępowanie sądowe, ale stanowić kontynuację postępowania administracyjnego (toczonego m.in. przed sądem administracyjnym). Powinno nastąpić to wówczas, gdy przedmiotem odwołania nie jest decyzja w sposób konkretny i indywidualny regulująca pewne kwestie merytoryczne, ale rozstrzygnięcie którego przedmiot regulacji lub forma wskazuje na to, iż tyczy się ono wyłącznie pewnych kwestii formalnych (związanych np. z zastosowaniem określonych przepisów proceduralnych). Sąd Rejonowy wskazał, że wydane w przedmiotowej sprawie orzeczenie organu odwoławczego, na mocy którego uchylono w całości orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o niepełnosprawności i przekazano mu sprawę do ponownego rozpatrzenia ma charakter decyzji; nie zostało przy tym wydane na podstawie któregokolwiek z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej bądź na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Żaden z tych aktów prawnych nie przewiduje bowiem rozstrzygnięcia w postaci uchylenia orzeczenia organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podstawą wydania tego rodzaju decyzji jest natomiast art. 138 § 2 k.p.a., stosowany za pośrednictwem art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Rozpatrując odwołanie od takiego orzeczenia, posiadającego wyłącznie procesowy charakter, sąd nie może opierać swojego rozstrzygnięcia na przepisach materialnoprawnych (ww. ustawy lub rozporządzenia). Odwołanie w takiej sytuacji może być rozpatrywane tylko pod kątem prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Rozpatrzenie tej kwestii wykracza poza granice sprawy cywilnej, a tym samym świadczy o niedopuszczalności drogi sądowej (przed sądem cywilnym). Rozpatrzenie samej kwestii poprawności proceduralnej zaskarżonej decyzji należy natomiast do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Organ zwrócił przy tym uwagę, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane nie tylko na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, ale także w oparciu o ustawę z dnia 27 sierpnia 1997 r. i wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazuje skarżący. Na wstępie, zgadzając się z wyżej przedstawionym stanowiskiem Sądu Rejonowego, należy podkreślić, ze dokonywana w niniejszej sprawie przez sąd administracyjny kontrola zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności ograniczona jest tylko do kwestii proceduralnej tj. prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Poza możliwością orzekania przez sąd administracyjny pozostaje natomiast ocena, czy stanowisko organu odwoławczego jest poprawne merytorycznie – w tym zakresie orzekanie należy do sądu powszechnego. Dokonując kontroli w powyższy sposób Sąd administracyjny nie mógł rozważać zarzutów skarżącego, które w istocie kwestionują merytoryczną poprawność ustaleń organu odnośnie stanu jego zdrowia. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. W kontrolowanej sprawie Sąd uznał, że doszło do takiego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy wobec powyższego zwrócić uwagę, że w kontrolowanej decyzji - orzeczeniu Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, organ ten dokonał merytorycznej oceny sprawy, stwierdzając, że obecnie skarżący "nie spełnia przesłanek kwalifikujących do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności". Ocena ta była poprzedzona nie tylko analizą dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, ale uzupełnieniem tegoż materiału o badania przeprowadzone we własnym zakresie przez organ odwoławczy. Jednocześnie organ odwoławczy jedynie ogólnikowo wskazał, że przy wydawaniu orzeczenia przez organ I instancji doszło do "naruszenia przepisów i standardów orzeczniczych w zakresie art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz § 30 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności" nie wskazując, na czym polegały owe naruszenia, w szczególności czy miały one charakter rażący. W istocie zatem organ nie wykazał, że zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia kasacyjnego: ani akta sprawy, ani argumentacja organu nie wskazują, aby doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Jednocześnie organ odwoławczy nie wskazał, że w jakimś zakresie sprawa wymaga jeszcze wyjaśnienia i wyjaśnienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z zaskarżonego orzeczenia – organ odwoławczy sam poczynił dodatkowe ustalenia, które pozwoliły mu dokonać merytorycznej oceny sprawy tj. pozwoliły na uznanie, że skarżący nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (nie spełnia wymaganych przesłanek). Doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jeżeli bowiem nie ma podstaw, aby nadal prowadzić postępowanie w celu wyjaśnienia istotnego zakresu sprawy, organ odwoławczy winien sam dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia, czemu winien dać wyraz w sentencji orzeczenia. W ponownym postępowaniu organ winien dokonać oceny zaistnienia przesłanek orzekania kasacyjnego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu, a w przypadku uznania, iż brak takich przesłanek – rozstrzygnąć merytorycznie sprawę we własnym zakresie. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww ustawy.