II SA/Bd 54/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi L. F., M. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 54/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] nr [...] K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] nr [...] nakazującą M. F., L. F., G. L., J. L. i Z. L. współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego z oficyną znajdującego się na działce nr [...] przy ul. K. i Ł. we W. przeprowadzenie w wymienionym obiekcie okresowej kontroli wynikającej z art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Po bezskutecznym wysłaniu do adresatów decyzji w dniu [...], w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz 1954 ze zm.), upomnienia wzywającego ich pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, do wykonania nałożonego obowiązku w terminie 14 dni od daty otrzymania upomnienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. wydał w dniu [...], powołując się między innymi na art. 119 i 121 § 2 tej ustawy, postanowienie nr [...] o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i nałożeniu na M. i L. F. grzywny w kwocie 6.600 zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w załączonym do postanowienia tytule wykonawczym TYT-3 nr [...] z dnia [...], zamieszczając w nim pouczenie o prawie wniesienia na nie zażalenia oraz zgłoszenia zarzutów, stosownie do art. 122 § 3. W związku ze zbyciem przez G., J. i Z. L. aktem notarialnym z dnia [...] udziału w nieruchomości, do nowych współwłaścicieli wysłane zostało odrębne upomnienie z zagrożeniem w dniu [...] i wydano w stosunku do nich oddzielene postępowania o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] M. i L. F., podnieśli, że obowiązek przeprowadzenia okresowej kontroli budynku frontowego i oficyny nie został wykonany z winy współwłaścicieli G., J. i Z. L., którzy nie złożyli odpowiedniego zlecenia do Naczelnej Rady Naukowo –Technicznej we W. w zakresie swego udziału w nieruchomości. Zdaniem żalących się zachodzi więc błąd co do osób zobowiązanych. Wyżej wymienieni poruszyli też kwestie dotyczące nierozliczenia się przez zarządzający nieruchomością Urząd Miasta W. po 1992 r. z jej spadkobiercami oraz zmiany w 2002 r. stanu prawnego nieruchomości bez wiedzy i zgody współwłaścicieli. Nie uwzględniając zażalenia K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] nr [...] orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Organ II instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że niewykonanie chociażby w części obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej PINB Miasta W. z dnia [...] wyczerpuje przesłanki wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz zastosowania środka egzekucyjnego i nie zachodzą formalne ani merytoryczne przeszkody do prowadzenia tego postępowania. Ocena bowiem przez organ egzekucyjny zasadności nałożonego obowiązku jest niedopuszczalna, zaś niewyjaśnione sprawy między współwłaścicielami a zarządcą należy rozstrzygać w drodze cywilno-prawnej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z zasadą celowości i stosowania najłagodniejszego środka w postępowaniu egzekucyjnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był orzec grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, czego dotyczy sporządzona notatka, a oceniając wysokość nałożonej grzywny uznał, ją za najmniej uciążliwą dla zobowiązanych. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowienie K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. i L. F. podnieśli, że jako współwłaściciele ½ udziałów w nieruchomości nigdy nie uchylali się od wykonania decyzji z [...] i już 3 czerwca 2009 r. zlecili uprawnionej instytucji przeprowadzenie okresowej kontroli budynków, a egzekwowany obowiązek nie został wykonany z winy współwłaścicieli drugiej części udziałów – G., J. i Z. L., którzy takiego zlecenia nie złożyli, zaś [...] zbyli swój udział w nieruchomości A. Z. i H. C., który z kolei sprzedał swój udział B. T. Według skarżących pozostali współwłaściciele powinni być ujęci w zaskarżonym postanowieniu albo też winna zostać wydana nowa decyzja zobowiązująca wszystkich współwłaścicieli do przeprowadzenia okresowej kontroli budynków. Ponadto w ocenie skarżących nałożona kara jest krzywdząca, gdyż nie mogą dokonać okresowej kontroli budynków na całej nieruchomości, skoro nie posiadają udziałów uprawniających do samodzielnego podejmowania decyzji i nie mogą wchodzić w uprawnienia innych współwłaścicieli. Zaznaczyli również, że aktualnie złożyli ponowne zlecenie uprawnionej instytucji, w celu przeprowadzenia przez nią wymaganej okresowej kontroli budynków. W odpowiedzi na skargę K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonym postanowieniu, a nadto wskazując, iż w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym biorą udział w charakterze zobowiązanych wszyscy obecni współwłaściciele nieruchomości. W piśmie procesowym do Sądu z dnia 11 kwietnia 2011 r. M. i L. F. ponownie wskazali na współwłaścicieli – G. J. Z. L. jako winnych niewykonania wynikającego z prawa budowlanego obowiązku z uwagi na niezlecenie przez nich przeprowadzenia okresowej kontroli budynków Naczelnej Organizacji Technicznej – W. Rada Federacji Stowarzyszeń Naukowo – Technicznych, jakkolwiek faktycznie zarządzali nieruchomością, zaś skarżący nie zostali powiadomieni przez Urząd Miasta ani ABK- byłego zarządcę o rezygnacji ze sprawowania zarządu. Podnieśli nadto, że w dniu 10 grudnia 2010 r. działający na ich zlecenie przedstawiciele NOT nie mogli dokonać czynności związanych z przeglądem technicznym i inwentaryzacją budowlaną w przedmiotowych obiektach, gdyż wszystkie zawiadomienia o kontroli zostały z klatek schodowych usunięte, a mieszkańcy nie wpuścili ich do zajmowanych pomieszczeń. Zdaniem skarżących budynki znajdujące się na nieruchomości winny być opuszczone przez najemców, gdyż brak jest decyzji zezwalającej na ich użytkowanie, jak również zachodzi konieczność ich opróżnienia w celu sporządzenia ekspertyzy budowlanej i przeznaczenia ich do kapitalnego remontu. Skarżący zgłosili także zastrzeżenia do protokołu kontroli utrzymania obiektów przeprowadzonej w dniu 17 lutego 2011 r. przez PI NB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), a kryterium kontroli zaskarżonego postanowienia jest jego legalność, czyli zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Stosownie zaś do art. 134 § 1 wymienionej ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy aczkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ze względu na to, że przedmiotem zaskarżenia jest wydane w ramach egzekucji administracyjnej postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, poza kontrolą sądową pozostaje zatem ostateczna decyzja nakładająca obowiązek przeprowadzenia w budynku okresowej kontroli (w tym w zakresie uczynienia jej adresatem między innymi skarżących), co zresztą dodatkowo wynika z art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 239, poz. 1954 ze zm.), w myśl którego organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie mieszczą się również w granicach rozpatrywanej sprawy podnoszone w piśmie procesowym skarżących z dnia 11 kwietnia 2011 r. kwestie związane ze sprawowanym zarządem budynkiem, brakiem zezwolenia na użytkowanie będącego w złym stanie technicznym obiektu i koniecznością przeprowadzenia jego kapitalnego remontu, jak też zastrzeżenia do protokołu z przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego kontroli i zagadnienia dot. stanu prawnego nieruchomości. Nadto z uwagi na to, iż przepis art. 122 § 3 ustawy egzekucyjnej przewiduje odrębnie możliwość zgłoszenia zarzutów co do sposobu prowadzenia egzekucji i odrębnie możliwość zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny, nie jest możliwe zajęcie się przez Sąd w niniejszej sprawie zarzutem niewykonalności nałożonego obowiązku (z uwagi na postawę współwłaścicieli nieruchomości), który zresztą był już przez organy egzekucyjne – organy nadzoru budowlanego I i II instancji rozpatrywany i wydane w tym zakresie ostateczne postanowienie było przedmiotem oceny tutejszego Sądu w sprawie sygn. II SA/Bd 801/10. Nie będąc jednak, jak wyżej wskazano związany – wobec treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- granicami skargi, to jest mając obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia sprawy niezależnie od sformułowanych w niej zarzutów, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracją stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów (art. 3 ustawy). Ze względu na to, iż przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny, ocenie Sądu podlegała prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ocena czy grzywna w celu przymuszenia była trafnie orzeczonym środkiem oraz, czy przy ustaleniu wysokości grzywny nie naruszono granic administracyjnego uznania. Stosownie do art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. jako wierzyciel (i zarazem organ egzekucyjny) obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej z dnia [...] po stwierdzeniu, że doręczone skarżącym upomnienie wzywające do wykonania obowiązku okazało się bezskuteczne, wystawił odpowiadający wymogom określonym w art. 27 ww. ustawy tytuł wykonawczy obejmujący nałożony decyzją obowiązek. Zatem wszczęcie postępowania egzekucyjnego, co nastąpiło wraz z doręczeniem skarżącym odpisem tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny, tj. środka egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym (a do takich należy obowiązek wykonania określonych czynności), było dopuszczalne i uzasadnione. Nadmienić należy, że omawiana ustawa nie przewiduje wydawania przez organ egzekucyjny odrębnego aktu (postanowienia) wszczynającego egzekucję administracyjną. Nadto zastosowanie środka egzekucyjnego, w świetle art. 7 § 3 jest niedopuszczalne nie tylko wówczas, gdy obowiązek został wykonany, lecz również, gdy stał się bezprzedmiotowy, a także sytuacja nie zaistniała. Z art. 7 § 2 ustawy o egzekucji wynika, iż organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia (środek zastosowany przez organ wobec skarżących), wykonanie zastępcze (wykonanie zastępczo obowiązku przez inny przedmiot za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo), odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b ustawy). Wśród wyżej wymienionych, środkami prowadzącymi do wykonania nałożonego na skarżących obowiązku, są niewątpliwie grzywna, w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Sformułowane w art. 7 § 2 ustawy zalecenie, by stosować środki bezpośrednio prowadzące do wykonania egzekwowanego obowiązku wskazuje, iż podstawową zasadą postępowania egzekucyjnego jest jego celowość - czyli podejmowanie w nim takich postanowień i innych czynności, które zmierzają najprostszą drogą do wykonania przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku. Jeżeli dany środek egzekucyjny zdolny jest doprowadzić do wykonania obowiązku, ale ten sam cel można osiągnąć inaczej, w stopniu mniej uciążliwym dla zobowiązanego, to zastosowanie go należy ocenić jako niecelowe. Grzywnę w celu przymuszenia, stosownie do art. 119 § 1 ustawy nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania, albo obowiązku wykonania czynności (co ma miejsce w niniejszej sprawie) a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ustawy). Jak wynika z postanowienia PINB z dnia [...] nakładającego na skarżących grzywnę, organ ten ograniczył się w nim do powołania podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz przytoczenia treści obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] wraz z wezwaniem do jego wykonania, pouczeniem o skutkach niewykonania i niewpłacenia nałożonej grzywny w wyznaczonym terminie, a nadto – ustalenia opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz w ogóle nie umotywował zasadności i wysokości zastosowania w sprawie środka egzekucji o charakterze niepieniężnym w postaci grzywny w celu przyuczenia. Z kolei organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że postępując zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 § 1 i § 2 ustawy PINB zobowiązany był orzec wobec skarżących grzywnę jako środek przymuszający do wykonania obowiązku, a nadto ocenił wysokość nałożonej grzywny jako najmniej uciążliwą dla zobowiązanych. W świetle przytoczonych wyżej przepisów określających zasady stosowania środków egzekucyjnych, w tym grzywny w celu przymuszenia, zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały, w ocenie Sądu, z naruszeniem art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w związku z art. 126 i art. 140 kpa (w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z brzmienia art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. należy wywieść, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się m.in. wtedy, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, przy czym głównie chodzi o czynność, której wykonania nie można scedować na inną osobę niż ta, na którą nałożono obowiązek określonego działania, a i nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym, którym mogłoby być w rozpatrywanym przypadku wykonanie zastępcze. W tym stanie rzeczy organ egzekucyjny nakładając grzywnę w celu przymuszenia winien wykazać, że zastosowanie tego środka było zgodne z prawem. W pierwszym rzędzie organ winien wypowiedzieć się, czy charakter nałożonego na skarżącą obowiązku umożliwiał czy też nie umożliwiał powierzenia wykonania go innemu podmiotowi niż skarżący (na ich rachunek) oraz czy bardziej celowe było zastosowanie tego środka egzekucyjnego od innego środka – wykonania zastępczego w sytuacji posiadania przez skarżących problemów w przeprowadzeniu nakazanej okresowej kontroli budynków z uwagi na bierność współzobowiązanych – współwłaścicieli nieruchomości, zważywszy na okoliczność, że należy wybrać środek, który najprościej doprowadzi do realizacji obowiązku i będzie w odczuciu zobowiązanych mniej uciążliwy (art. 7 § 2 ustawy). W dalszej kolejności, w razie zajęcia negatywnego stanowiska co do zastosowania wykonania zastępczego, uzasadnienia wymagała wysokość nałożonej grzywny, bo za takowe nie można uznać lakonicznej wypowiedzi organu II instancji, iż orzeczona grzywna nie jest uciążliwa. W art. 121 § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustalone zostały jednie górne granice wysokości orzekanych w celu przymuszenia grzywien, uzależnione od rodzaju podmiotów, na które są nakładane. Maksymalna, każdorazowo nakładana na osobę fizyczną grzywna wynosi 10.000 zł. Oznacza to, że ustalana wysokość grzywny ma charakter uznaniowy – organowi egzekucyjnemu pozostawiono swobodę w tym zakresie. Jak stwierdza się w orzecznictwie sądowym, uznanie to nie ma jednak charakteru dowolnego, bowiem organ by nie przekroczyć jego granic winien kierować się normami przyjętymi w art. 7 § 2 ustawy, ustanawiającymi ogólne zasady postępowania egzekucyjnego: zasadę celowości i zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Powinnością organu jest więc odpowiednie wyważenie wysokości grzywny, by była ocena skuteczna i jednocześnie nie nad miarę dolegliwa oraz uzasadnienie stanowiska z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy (wykazanie, jakimi przesłankami się kierował). Inaczej mówiąc winna być zachowana rozsądna proporcja między wysokością tego środka egzekucyjnego a egzekwowanym obowiązkiem administracyjnym. W sytuacji braku w powyższym zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia w postanowieniu organu I instancji, na organie odwoławczym ciążył obowiązek konwalidowania omawianego uchybienia. Organ II instancji mógł wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji tylko wówczas, gdy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Poza tym na organie odwoławczym, niezależenie od skontrolowania prawidłowości postanowienia podległego organu, spoczywał – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa) - obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a jego realizacja winna znaleźć odzwierciedlenie w wydanym przezeń postanowieniu. Brak odniesienia się w wystarczający sposób do wysokości nałożonej grzywny wskazujące na dowolność w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego stanowi jednocześnie naruszenie wyrażonej w art. 11 kpa, zasady przekonywania. Odrębnym uchybieniem jest nie określenie przez organ egzekucyjny, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych, zasad realizacji tego obowiązku. Z postanowienia, a co najmniej jego uzasadnia winna wynikać wspólna solidarna odpowiedzialność wszystkich w tym zakresie (tzn., że uiszczenie grzywny, przez jednego ze zobowiązanych zwalnia z obowiązku jej uiszczenia pozostałych). Brak tego rodzaju informacji w postanowieniu o nałożeniu grzywny powoduje wątpliwości interpretacyjne dyskwalifikujące to orzeczenie. Wobec przedstawionych wyżej naruszeń przepisów kpa w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1270) orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...]. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ egzekucyjny winien zastosować się do oceny prawnej i wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.