II SA/Bd 54/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza [...], Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], po rozpatrzeniu wniosku M. L. – zwanego dalej skarżącym odmówił przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup okularów. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1, ust. 2, art. 106 ust. 1, ust. 4 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm. dalej jako: u.p.s.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na konieczność spełnienia kryterium dochodowego przy ubieganiu się o przyznanie rzeczonego świadczenia, czego nie mógł ustalić albowiem brak było możliwości przeprowadzenia ze skarżącym rodzinnego wywiadu środowiskowego i brak współdziałania w/w z pracownikiem socjalnym. Nadto organ wskazał, iż z oświadczenia skarżącego wynika, że nie może zamieszkiwać pod adresem wskazanym do korespondencji. Właścicielem nieruchomości j.w jest jego żona, z którą jak twierdzi nie zamieszkuje; jest w tym lokalu tylko zameldowany. W dniu 21 października 2015 r. skarżący zgłosił się do siedziby organu, jednakże odmówił wskazania aktualnego miejsca pobytu. W odwołaniu od decyzji skarżący przedstawił swoją ocenę pracy organu I instancji, ze szczególnym uwzględnieniem roli pracownika socjalnego i historię jego kontaktów z organem I instancji. Skarżący zaprzeczył jakoby istniał brak współdziałania jego z pracownikiem socjalnym, a forma przeprowadzanych wywiadów nigdy nie była przez tego pracownika kwestionowana. Skarżący podkreślił, że jest osobą bezdomną korzystającą z dobrego serca osób trzecich, które nie wyrażają zgody na podanie ich danych. Podkreślił, iż czynnie współpracuje z organem, stawiając się na każde jego wezwanie i stosując się do zaleceń i wskazówek pracownika socjalnego. Zarzut stawiany jemu o braku współdziałania jest zdaniem w/w chybiony, bezprawny i nie poparty żadnymi dowodami Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący jest żonaty, lecz nie prowadzi z żoną wspólnego gospodarstwa i nie zamieszkuje pod adresem, na który kierowana jest do niego korespondencja. SKO powołało się na treść art. 6 pkt 14 u.p.s., rodzina - to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Taka sytuacja w ocenie SKO nie występuje w rozpatrywanej sprawie, chociaż z informacji uzyskanych z Urzędu Stanu Cywilnego w [...] małżeństwo skarżącego nie zostało rozwiązane i nie orzeczono separacji. SKO podało, że organ I instancji nie miał możliwości ustalenia powyższych okoliczności tj. przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dla potrzeb realizacji wniosku z dnia [...] września 2015 r. SKO podkreśliło, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu zaś uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zgodnie z ustawowymi regułami obowiązującymi w tej materii, oznacza brak możliwości ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony, co przekłada się na odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. SKO zaznaczyło, że wynika to jednoznacznie z treści art. 106 ust.4 u.p.s., natomiast z załączonych do odwołania akt sprawy wynika, że to z przyczyn leżących po stronie skarżącego kontakt z nim był utrudniony. Pracownik socjalny, po wcześniejszym zawiadomieniu pismem z dnia 28 września 2015 r.,( odbiór 14 października 2015 r.), zobowiązał w/w do przybycia do ośrodka celem wskazania miejsca i terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wraz ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach nie dostosowania się do tych wymogów. SKO wskazało, że strona nie wpuszczała pracownika do mieszkania, w którym jest on zameldowany, nie chce także wskazać miejsca swojego pobytu twierdząc, iż osoby pomagające jemu w trudnej sytuacji, nie wyrażają na to zgody. Takim działaniem zdaniem SKO skarżący uniemożliwił przeprowadzenie niezbędnego wywiadu środowiskowego, tym bardziej, że przeprowadzenie wywiadu pozwala na ocenę rzeczywistej sytuacji majątkowej i bytowej osoby wnioskującej o pomoc socjalną. Brak współdziałania z pracownikiem socjalnymi uniemożliwia udzielenie skarżącemu szerszej pomocy i dalszych świadczeń. Wszelkie działania były podejmowane zgodnie z prawem oraz w interesie strony. SKO wyjaśniło, że z protokołu sporządzonego na okoliczność przybycia skarżącego do GOPS w [...] w dniu 21 października 2015 r. wynika, iż w/w akcentował roszczeniową postawę wobec pracowników tam obecnych, odmówił napisania oświadczenia, gdzie zamieszkuje, powołując się na kłopoty ze wzrokiem i niewiedzą, co by podpisał. Nadto odmówił organowi I instancji wskazania miejsca swojego pobytu. Z treści rzeczonego protokołu wynika, iż propozycja umieszczenia skarżącego w schronisku dla bezdomnych, spotkała się ze stanowczym jego sprzeciwem. Nie zgadzając się z dokonanym w sprawie rozstrzygnięciem skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę powołując się na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną. W skardze podniósł, że od 6 lat leczy się psychiatrycznie. Od lutego 2015 r. stał się osobą bezdomną pozostającą na utrzymaniu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Podany przez niego adres, jest tylko adresem do korespondencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie z dnia 8 lipca 2016 r. odniósł się do odpowiedzi na skargę SKO ponownie powołując się na swoją trudną sytuacją materialną oraz polemizując z argumentacją organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jednocześnie zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dlatego też nawet spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać świadczenie pomocowe, a wysokość przyznanego świadczenia jest uzależniona od środków finansowych, jakimi dysponuje organ na pomoc społeczną. Wydana decyzja administracyjna nie jest, więc decyzją związaną, lecz jest wydawana w granicach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Należy przy tym podkreślić, iż uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może zostać przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest, zatem na określony cel i ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Przed wydaniem decyzji w sprawie zasiłku celowego organ pomocy społecznej obowiązany jest ustalić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej objętej wnioskiem, jest w świetle sytuacji życiowej beneficjenta rzeczywiście niezbędne, szczególnie uzasadnione i zmierza do zaspokojenia niezbędnych potrzeb wnioskodawcy, czyli zaspokojenia potrzeb podstawowych, bieżących, pilnych, aktualnych, związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka, umożliwiających mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konieczna jest ocena całokształtu sytuacji rodzinnej i majątkowej strony i dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba o szczególnym charakterze, która nie może być zaspokojona, w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może ją przyznać, (ale nie musi), biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Oceny tej sytuacji dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad ten, w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s., ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi zarazem protokół w rozumieniu k.p.a. Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji oraz wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Prawną podstawę odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie nie precyzują, na czym dokładnie miałaby polegać realizacja ustawowego obowiązku współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej. Z pewnością jednak, w kontekście art. 106 ust. 4 u.p.s., jako jedną z form takiego współdziałania należy traktować umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z uwzględnieniem powyższego przyjąć należy, że postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź odmowa udzielenia świadczenia. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie może skutkować odmową przyznania świadczeń. Wyegzekwowanie od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotne z uwagi na fakt, że pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego, w świetle art. 11 i art. 106 u.p.s., bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia. Z sygnalizowanego wyżej faktu, iż postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, wynika, że decyzja o odmowie przyznania zasiłku celowego z uwagi na brak współdziałania wnioskodawcy ma charakter decyzji uznaniowej. Organ wydający decyzję uznaniową nie jest związany normą prawa materialnego, z tym, że argumentacja organu, co do odmowy udzielenia pomocy musi odpowiadać zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., IV SA/Po 460/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej NSA). W niniejszej sprawie, w ocenie sądu, organy obu instancji w rozpatrywanych sprawach powyższym obowiązkom uczyniły zadość. Organy wykazały w swoich decyzjach, powołując konkretne okoliczności, że skarżący swoim postępowaniem uchybił obowiązkowi współdziałania. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy skarżący został wezwany do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego we wskazanym terminie oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających sytuację materialną jego rodziny. Pracownik socjalny, po wcześniejszym zawiadomieniu pismem z dnia 28 września 2015 r.,(odbiór 14 października 2015 r.), zobowiązał w/w do przybycia do ośrodka celem wskazania miejsca i terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wraz ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach nie dostosowania się do tych wymogów. Organ wskazał, że strona nie wpuszczała pracownika do mieszkania, w którym jest on zameldowany, nie chciała także wskazać miejsca swojego pobytu twierdząc, iż osoby pomagające jemu w trudnej sytuacji, nie wyrażają na to zgody. Ponadto należy uznać, ze ogólne stwierdzenia o nieprawidłowościach w działaniach organów zawarte w pismach skarżącego nie stanowią dostatecznego uzasadnienia jego biernej postawy wobec koniecznych czynności organu pomocy, mających na celu wszechstronne rozpoznanie sprawy. Zdaniem Sądu, opisana postawa skarżącego świadczy o braku chęci współpracy z organami pomocowymi. Powyższe uprawnia również do stwierdzenia, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanych w sprawie nie można określić jako nacechowanych dowolnością. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.