II SA/Bd 540/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] na rzecz skarżącego [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. postanowieniem z [...] listopada 2022 r. nr [...].MMI nałożył na W. M. (tj. Skarżącego) jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] listopada 2022 r. nr [...].MMI. Organ ustalił także opłatę w wysokości [...] zł za wydanie postanowienia oraz wezwał Skarżącego do uiszczenia grzywny oraz wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W wyniku rozpatrzenia wniesionego zażalenia K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej WINB) postanowieniem z [...] marca 2023 r. nr [...] (tj. postanowieniem zaskarżonym do Sądu) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu WINB wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...].MP Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. (zwany dalej "PINB") nakazał Skarżącemu jako inwestorowi rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o przedsionek z wejściem do budynku od strony elewacji frontowej przy ul. [...] w B. (działka nr ew. 61 obręb 21), wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Skarżącego WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i jednocześnie orzekł co do istoty sprawy, tj. nakazał Skarżącemu rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid.[...], obręb 21, przy ul. [...] w B., zrealizowanej od strony wschodniej, tj. od strony elewacji frontowej z wejściem do ww. budynku mieszkalnego o wymiarach 2,16 m x 4,06 m (ok. 8,77 m2). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z 4 marca 2021 r. sygn. II SA/Bd 723/20 odmówił Skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia skargi na ww. decyzję WINB, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z [...] października 2021 r. sygn. akt II OZ 680/21 oddalił zażalenie Skarżącego na ww. postanowienie WSA W B.. Wobec stwierdzenia, że nakaz rozbiórki nie został wykonany (co potwierdzono w toku kontroli obiektu [...] sierpnia 2022 r.) organ pierwszej instancji wszczął postępowanie egzekucyjne i [...] listopada 2022 r. sporządził notatkę służbową z wyboru środka egzekucyjnego – wybrano grzywnę w celu przymuszenia – i wystawił tytuł wykonawczy. Następnie wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] listopada 2022 r. Rozpatrując wniesione przez Skarżącego zażalenie WINB podniósł, że wprawdzie PINB w zaskarżonym postępowaniu nieprawidłowo wskazał na podstawę prawną w postaci art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.e.a."), uchybienie to zostało jednakże skorygowane w wydanym postanowieniu przez WINB, który jako podstawę prawną art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a. WINB wskazał, że stosownie do art. 121 § 5 u.p.e.a prawidłowo została obliczona wysokość grzywny tj. pomnożono ustaloną powierzchnię zabudowy (8,77 m2) przez cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za II kwartał 2022 r. (5.020 zł). Opłata egzekucyjna w wysokości [...] zł za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia została ustalona zgodnie z art. 64a § 1 u.p.e.a. tj. w wysokości 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż [...] zł. Odnośnie wyboru środka egzekucyjnego WINB wskazał, że PINB winien stosować środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, spośród nich - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zdaniem WINB organ I instancji w prawidłowy sposób dokonał wyboru środka egzekucyjnego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, co zostało udokumentowane w notatce służbowej sporządzonej [...] listopada 2022 r. Przy wyborze środka egzekucyjnego organ winien mieć na uwadze treść przepisu art. 122 § 2 pkt 2 u.e.a., który stanowi, iż postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie w przypadku obowiązku, wynikającego z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Powyższe zagrożenie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego w przypadku nieuiszczenia grzywny i niewykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wyklucza tezę o bezwzględnym pierwszeństwie wykonania zastępczego. Przewidziana jest bowiem sytuacja, w której jako pierwszy środek stosowana jest grzywna w celu przymuszenia. WINB podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość ?nansową do określonego zachowania się, na co wskazuje treść art. 125 i 126 u.p.e.a. Odnosząc się do zażalenia, a także innych pism, w którym Skarżący wskazuje m.in., iż ma przychylną decyzję Prezydenta M. B. czyli powiadomienie o wyrażeniu zgody na postawienie ganku poza nieprzekraczalną linią zabudowy – organ , wskazał, iż nie ma ona wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Jak wynika bowiem z pisma Prezydenta M. B. z [...] stycznia 2023 r. znak: [...], zgłoszenie Skarżącego z [...] maja 2022 r. dotyczyło zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na budowie przydomowego ganku dla istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w B.. Wymiary wskazanego w ww. wniosku ganku to 4,00 m x 1,5 m., tymczasem egzekwowany przez organ egzekucyjny obowiązek wynika z decyzji WINB z [...] czerwca 2019 r. i dotyczy rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 2,16 m x 4,06 m. Ponadto WINB wskazał, że przyczyny niewykonania nakazu rozbiórki, w tym m.in. brak ?zycznych i materialnych możliwości wykonania obowiązku rozbiórki, nie są okolicznościami, które winien uwzględniać organ w toku postępowania egzekucyjnego. Okoliczności te nie wpływają ani na możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani na wysokość zastosowanej grzywny w celu przymuszenia. Odnośnie wniosku żalącego o umorzenie, na podstawie art. 105 k.p.a. postępowania egzekucyjnego WINB wskazał, że zobowiązany jest wprawdzie na każdym etapie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest uprawniony do żądania wydania postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, ale nie oznacza to, że zgłoszenie takiego żądania przez zobowiązanego stanowi podstawę do umorzenia postępowania. Zobowiązany nie może rozporządzać przedmiotem postępowania i dlatego należy przyjąć, że wnosząc o umorzenie postępowania jest zobligowany do wskazania istnienia jednej z okoliczności stanowiących podstawę do umorzenia postępowania - art. 59 u.pe.a., nie zaś jak wskazał Skarżący w zażaleniu art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zobowiązany nie może także żądać umorzenia postępowania powołując się na okoliczności, które podniósł w zarzutach z art. 33 u.p.e.a. WINB podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych także wskazuje się, że organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób wery?kować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej, podlega przymusowemu wykonaniu. Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego, nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze do Sądu W. M. zarzucił organowi, że obciążył go podwójną karą tj. nakazał rozbiórkę i nakazał zapłacić grzywnę, przy czym grzywnę ma zapłacić w ciągu 7 dni, a termin rozbiórki wyznaczono na [...] marca 2023 r. tj w okresie zimowym. Ponadto Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez bezzasadne oddalenie zarzutów, w sytuacji gdy powinny one zostać uwzględnione, 2) art. 33 § 2 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 lit. c u.p.e.a., poprzez ich niezastosowanie i bezzasadne nieuwzględnienie wskazanych zarzutów, 3) art. 10 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uniemożliwienie mu jakiegokolwiek odniesienia się co materiału dowodowego przed rozstrzygnięciem sprawy, 4) art. 107 § 2 w zw. z art. 127 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, uwzględniającego odniesienie się do całości argumentacji przedstawionej przez niego w piśmie formułującym zarzuty, 5) art. 56 § 1 u.p.e.a. w zw. 2 art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania egzekucyjnego i przeprowadzenia postępowania wznowieniowego z uwagi na ujawnienie się nowych okoliczności, 6) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgromadzenie materiału dowodowego w sposób niekompletny i wybiórczy, a także poprzez brak należytego wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanek, którymi kierował się organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę oraz dowodów, na których to rozstrzygnięcie zostało oparte, naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasady wyjaśniania zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający przepisy prawa oraz w sposób niebudzący zaufania stron postępowania do organu, w tym z naruszeniem zasady bezstronności i równego traktowania. Skarżący opisał zły stan techniczny budynku przed dokonaniem zakwestionowanych przez organ robót budowalnych. Wskazał, że to nie on był inwestorem wykonanych robót, ale jego żona. Skarżący wskazał także na swoją złą sytuację finansową oraz zły stan zdrowia swój i swojej żony. Skarżący podkreślił, że rozbudowa budynku o ganek była koniecznością, gdyż do domu wchodziło się przez werandę, gdzie była zlokalizowana łazienka z toaletą. Opisał także zakres wykonanych robót budowlanych, kwestionując ich ocenę przez organ. Wskazał na wykonane roboty budowlane wykonane samowolnie przez właścicielkę drugiej części domu i ich wpływ na konieczny zakres robót, które musiały być wykonane w części domu użytkowanej przez jego rodzinę. Skarżący podkreślił, że tego typu wejścia, jak zostało wykonane w jego budynku, mają też sąsiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innej przyczyny niż wskazuje Skarżący. Na początku należy zaznaczyć, że sprawa znajduje się obecnie na etapie egzekucji administracyjnej, zatem sama zasadność wydania decyzji, będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, nie może być podważana, gdyż do tego przewidziany był odrębny tryb. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki prawne przysługujące osobie zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą służyć podważaniu decyzji będącej podstawą egzekucji. Decyzja taka winna być podważana w innym trybie prawem przewidzianym, czy to zwyczajnym, czy to nadzwyczajnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 1998 r., sygn. I SA/Ka 1434/96). Niezasadne są zatem zarzuty Skarżącego odnośnie niezasadności wydania decyzji o rozbiórce, w szczególności wskazujące na zdarzenie, które miały miejsce już po wydaniu decyzji o rozbiórce, które to zdarzenie tj. przyjęcie zgłoszenia Skarżącego z [...] maja 2022 r. dotyczącego zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na budowie przydomowego ganku dla istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w B.. W ramach rozpatrzenia zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia organ nie jest także uprawniony do rozpatrywania zarzutów odnośnie toczącego się postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przepisu tego wynika, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił zarzuty i zażalenie, o których mowa w art. 33 i art. 34 u.p.e.a., od zażalenia skierowanego jedynie przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny. Organ nie był zatem uprawniony, aby w ramach orzekania o grzywnie w celu przymuszenia badać zarzuty Skarżącego, o których mowa w art. 33 § 2 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 lit. c u.p.e.a. Pomimo niezasadności stanowiska Skarżącego w powyższym zakresie Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie uchybia przepisom postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych, dzięki którym ma być osiągnięty rezultat w postaci wykonania egzekwowanego orzeczenia o czyli w przedmiotowej sprawie nakazu rozbiórki. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Według art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1); grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze tj. środek egzekucyjny przewidziany 2 art. 127 i nast. u.p.e.a. Nie oznacza to jednak, że dokonanie wyboru pomiędzy wskazanymi środkami egzekucyjnymi jest dowolne. W przedmiotowej sprawie organ jako podstawę dokonania wyboru środka egzekucyjnego wskazuje treść notatki służbowej z [...] listopada 2022 r., sporządzonej przez PINB (k. 27 akt administracyjnych). Notatka ta zawiera szczegółowe, odnoszące się do stanu faktycznego (tj. do wielkości powierzchni zabudowy samowolnej rozbudowy budynku) wyliczenie wysokości grzywny w celu przymuszenia. Natomiast odnośnie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego organ poprzestaje jedynie na ogólnikowej wypowiedzi sprowadzającej się do stwierdzenia, że "zastosowanie wykonania zastępczego obowiązku poprzez zlecenie innej osobie do wykonana za zobowiązanego i na jego koszt byłoby droższe od wymierzonej grzywny i generuje koszty w postaci wydatków na przeprowadzenie przetargu na wykonawcę a następnie koszty w postaci wynagrodzenia wykonawcy". Organ nie wskazuje na żadne konkretne informacje tj. ani nie wskazuje jaki byłby zakres prac rozbiórkowych, ani nie wiadomo jaki byłby choćby przybliżony, szacunkowy koszt rozbiórki. Z egzekwowanej decyzji oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że w grę wchodzi co najmniej o rozbiórka trzech ścian: jednej o długości 4,06 m, dwóch o długości 2,16 m nakrytych dachem, w wysokości nie wykraczającej poza parter budynku; brak informacji odnośnie fundamentów ścian i podłogi. Organ nie podaje, chociażby na podstawie powszechnie dostępnych na rynku baz cen robót budowlanych, ile kosztuje rozebranie przynajmniej samych murów. Wskazane w notatce służbowej uzasadnienie (do którego odsyła organ w zaskarżonym postanowieniu) jest w istocie blankietowe tj. może być zacytowane przez organ w przytoczonej postaci w dowolnej sprawie, niezależnie czy chodziłoby o rozbiórkę wielopiętrowego biurowca, czy o rozbiórkę altany ogrodowej. Oparcie wyboru organu na tak ogólnych podstawach z jednej strony nie pozwala na kontrolę sądową podjętego rozstrzygnięcia organu pod kątem oceny, czy dokonany wybór spełnia kryterium najmniejszej uciążliwości z art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz kryterium celowości z art. 119 § 2 u.p.e.a.), a z drugiej strony – nie pozwala także stronie postępowania na ocenę, czy rzeczywiście nie jest dla niej korzystniej we własnym zakresie i w jak najkrótszym czasie przeprowadzić rozbiórkę, aby uniknąć zwrotu kosztów rozbiórki, którą i tak organ wykona, jeżeli grzywna w celu przymuszenia będzie nieskuteczna. W tych warunkach należy stwierdzić, że organ dopuścił się naruszenia wynikającego z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. obowiązku uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanego postanowienia. Nie można bowiem za uzasadnienie rozstrzygnięcia w zakresie wyboru środka egzekucyjnego uznać jedynie odesłania do notatki służbowej, której treść nie pozwala na stwierdzenie, jakimi konkretnymi okolicznościami, w jaki sposób ocenianymi kierował się organ przy podejmowaniu wydanego rozstrzygnięcia w zakresie wyboru środka egzekucyjnego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu.