II SA/Bd 543/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta G. z [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) oraz art. 104, art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej na W. i I. L. w związku z bezprawną wycinką drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że strona, która świadomie rezygnuje z udziału w postępowaniu, nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a z posiadanych przez organ dokumentów wynika, że stronie zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania. Podniesiono, że podczas prowadzonego postępowania nie został potwierdzony fakt przebywania W. L. za granicą, poza tym I. L. w okresie od [...] r. do [...] r. przebywała w szpitalu uzdrowiskowym w [...] natomiast Pan L. wrócił z zagranicy pod koniec [...] r. W związku z powyższym korespondencja dotycząca postępowania była kierowana do adresatów pod koniec grudnia 2003 r. i na początku stycznia 2004 r.; w tym została wydana decyzja administracyjna, od której przysługiwały przewidziane prawem środki odwoławcze. W odwołaniu od decyzji organu I instancji W. i I. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa, a w szczególności art. 10, art. 44, art. 77 i art. 81 K.p.a. Strony wskazały, iż bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] r. z uwagi na nieobecność w miejscu zamieszkania w okresie, kiedy prowadzone było rzeczone postępowanie administracyjne. W szczególności w uzasadnieniu odwołania strony wskazały na brak możliwości wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w trakcie postępowania (naruszenie art. 10, art. 77 i art. 81 K.p.a.) oraz dowolne interpretowanie przez Prezydenta [...] norm zawartych w art. 44 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu jest ustalenie, czy strony miały zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w kontekście prawidłowości doręczeń pism procesowych, zważywszy na fakt, iż wszystkie pisma procesowe, łącznie z ostateczną decyzją z dnia [...] r. (znak[...]), zostały doręczone stronom odwołującym się w trybie art. 44 K.p.a., a więc czy doręczenia te spełniały warunki tzw. doręczenia zastępczego, w szczególności czy doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 K.p.a. Organ stwierdził, że analiza akt sprawy wskazuje jednoznacznie, iż każde z pism procesowych, począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a zakończywszy na w/w decyzji z dnia [...] r. doręczane było przez pracownika Urzędu Miejskiego w [...], a więc jednostki organizacyjnej powołanej do obsługi organu – Prezydenta [...], o czym świadczy pieczęć nagłówkowa tego urzędu znajdująca się na zwrotnych potwierdzeniach odbioru. Każde ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiera precyzyjną informację, iż wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać adresatowi, doręczający złożył je w dniu (tu podawana jest data) w Urzędzie Miejskim w [...], a zawiadomienie o tym umieścił na drzwiach mieszkania adresata. Dalej następuje wskazanie daty podjętej czynności i podpis doręczającego. W ocenie Kolegium, argumenty podniesione w odwołaniu nie mogą być uznane za trafne. W szczególności nieuzasadnionym jest przypisywanie Prezydentowi [...] dowolności w interpretacji czy stosowaniu art. 44 K.p.a., ponieważ zebrany w sprawie materiał wskazuje, iż strony miały zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu, zaś organ w sposób rzetelny i poprawny, z punktu widzenia obowiązujących przepisów, udokumentował doręczanie stronom pism procesowych. Spekulacje o ewentualnym odbieraniu pism procesowych kierowanych do stron przez Ł. L. (syna W. i I. L.) nie znajdują, zdaniem organu, pokrycia w zebranym materiale dowodowym, a tym samym nie doszło do naruszenia pozostałych, wymienionych w odwołaniu przepisów K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, podobnie jak w odwołaniu, W. i I. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa, a w szczególności art. 10, art. 44, art. 77 i art. 81 K.p.a. Skarżący podnieśli, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] r., z uwagi na nieobecność w miejscu zamieszkania, nie doręczono im również skutecznie decyzji nakładającej karę. Zdaniem skarżących odmowa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. i przeprowadzenia ponownego postępowania pozbawiła ich prawa do obrony własnych interesów, tym bardziej, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] r. wydana została na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, która obowiązywać zaczęła dopiero od dnia 1 maja 2004 r. W ocenie skarżących, gdyby decyzja została wydana w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy o ochronie przyrody, prawdopodobnie kara nie zostałaby nałożona w ogóle, ponieważ przedmiotowe drzewa były samosiewkami i wyrosły na terenie nie objętym planem zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczonym na tereny zadrzewione, zalesione czy parki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona skarżąca , co ma miejsce w niniejszej sprawie. W świetle kontroli przeprowadzonej w oparciu o zasady wyżej wskazane, WSA stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą. Dla właściwego zrozumienia zasadności rozstrzygnięcia Sądu, podkreślenia wymaga okoliczność, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wydana w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej na W. i I. L. w związku z bezprawną wycinką drzew wobec ustalenia, że nie zaistniała przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia – strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym miejscu przypomnieć należy, że instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Wznowione postępowanie prowadzi więc do ponownego rozpatrzenia sprawy celem sprawdzenia, czy którakolwiek z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, w wyniku którego może nastąpić zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej. Postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. W pierwszej fazie organ właściwy do rozpoznania wniosku zobowiązany jest do zbadania legitymacji osoby składającej podanie o wznowienie, a więc czy jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 kpa. W wypadku, gdy jedna z wymienionych przesłanek nie jest spełniona, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania - art. 149 § 3 kpa. Jeżeli natomiast spełnione zostaną warunki formalne, właściwy organ, na podstawie art. 149 § 1 kpa wznawia postępowanie wydając postanowienie. Zatem formę wszczęcia postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 149 K.p.a. Stosownie do art. 149 § 1 K.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Powyższe oznacza, że postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, a zatem jego wszczęcie może nastąpić tylko w formie postanowienia. Jak potwierdza ukształtowane w tej materii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy k.p.a., w przeciwieństwie do trybu zwykłego oraz pozostałych trybów, wyraźnie regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Wznowienie postępowania następuje tylko i wyłącznie w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Brak postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania oznacza tym samym, że postępowanie w tym przedmiocie nie zostało wszczęte. (por. wyrok NSA z 9.06.2006r. I OSK 1134/05 LEX 275439, wyrok NSA z 05.10.2007r. I OSK 1390/06). Postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego jest tylko aktem procesowym co oznacza, iż stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie, czy też nie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania prowadzonego przez właściwy organ po wydaniu postanowienia o którym stanowi art. 149 § 1 K.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 K.p.a. Reasumując wskazać należy, że postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego wywiera skutki procesowe, gdyż postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 599). Złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie może być zatem utożsamiane z wszczęciem postępowania. Z uwagi na szczególny charakter postępowania wznowieniowego i unormowanie art. 149 § 1 K.p.a., nie znajduje tu zastosowania przepis art. 61 § 3 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy Prezydent [...] pominął pierwszy etap postępowania wznowieniowego. Nie zbadał, czy podanie o wznowienie postępowania spełnia wszystkie warunki formalne, w szczególności nie zbadał, czy podanie zostało złożone przez stronę postępowania oraz czy złożono je w terminie. Tym samym świetle wyżej wskazanej wykładni przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania administracyjnego skonstatować należy, że pominięcie przez organ tej części postępowania i nie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania spowodowało, że nie została otwarta droga do dokonania weryfikacji decyzji ostatecznej. Ocena przyczyn wznowienia postępowania bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania jest bowiem niedopuszczalna. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić podniesioną wyżej okoliczność i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa zastosować przepisy warunkujące prawidłowość postępowania administracyjnego, a następnie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd , na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 ppsa uchylił decyzje organów obu instancji nie ustosunkowując się szczegółowo do wniesionej skargi, gdyż w aktualnym stanie sprawy badanie legalności tej decyzji pod kątem zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto natomiast na art. 152 tej ustawy.