II SA/Bd 544/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [....] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę. Decyzją z dni [...], nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta T. Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T., działając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 6 , art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1, 3, 4, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.s."), przyznał P. K. specjalny zasiłek celowy w wysokości 80 zł na opłacenie energii elektrycznej oraz czynszu. W piśmie z dnia [...], zawierającym między innymi odwołanie od decyzji nr [...], P. K. stwierdził, iż przyznana mu kwota nie wystarczy na pokrycie wydatków związanych z opłaceniem energii elektrycznej oraz czynszu. Wskazał, iż jego zadłużenie z tytułu nieopłaconego czynszu wynosi 134 zł. Podkreślił, że do końca maja nie będzie w stanie opłacać czynszu. Decyzją z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta T. Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T., działając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 6, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1, 3, 4, art. 109 w zw. z art. 110 ust. 7 i 8 u.p.s. oraz art.132 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), zmienił w trybie samokontroli decyzję własną z dnia [...], nr [...], w ten sposób, że przyznał dodatkowo skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 94 zł jako dofinansowanie do opłaty czynszu, zaś pozostałe ustalenia zaskarżonej decyzji pozostawił bez zmian. P. K. odwołał się od rozstrzygnięcia wydanego w trybie samokontroli przez organ I instancji. W piśmie z dnia [...] podniósł, że wnioskował o dofinansowanie na czynsz do końca maja, a więc o dodatkowe 435 zł, oraz na prąd w kwocie 200 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 pkt 1 uu.p.s. oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...], nr [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na poglądy wyrażane w doktrynie wskazał, iż organ I instancji może skorzystać z trybu samokontroli jedynie wówczas, gdy odwołanie w swej treści zawiera skonkretyzowane żądanie uchylenia lub zmiany decyzji nieostatecznej. Organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do odejścia od żądań odwołania, a zatem bliżej nieokreślone niezadowolenie z decyzji nieostatecznej zawarte w odwołaniu, bez wskazania sposobu załatwienia odwołania, nie uprawnia tego organu do zmiany lub uchylenia własnej decyzji. Wskazując na powyższe Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie strona nie wypowiedziała się odnośnie kwoty, która w jej ocenie byłaby wystarczająca do opłacenia rachunków, w związku z czym żądanie zawarte w odwołaniu należy uznać za nieprecyzyjne i nie dające podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 132 k.p.a. Zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudził również sposób sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji. Wskazano, że organ I instancji orzekł o zmianie decyzji własnej oraz przyznaniu skarżącemu "dodatkowej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego specjalnego w wysokości 94 zł tytułem dofinansowania do opłaty czynszu", podczas gdy organ ten powinien uchylić lub zmienić swoją decyzję i orzec - na nowo - o całej kwocie. Decyzja wydana w trybie art. 132 k.p.a. nie uzupełnia bowiem poprzednio wydanej decyzji, lecz ją niejako zastępuje. Jeżeli zaś organ, który wydał decyzję zaskarżoną odwołaniem, uzna, że odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie, nie może zmienić lub uchylić swojej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a., lecz jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu. Zdaniem Kolegium nieuzasadnione zastosowanie trybu samokontroli spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy stwierdzając, że organy pomocy społecznej nie chcą udzielić mu pomocy, podczas gdy jest mu potrzebne wsparcie finansowe na zakup żywności oraz opłacenie energii elektrycznej i czynszu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa. Należy przede wszystkim podkreślić, że istotną kwestią w kontrolowanej sprawie nie jest kwestia prawidłowości przyznania skarżącemu zasiłku w określonej wysokości, ale kwestia zachowania odpowiedniej procedury przy rozpatrywaniu żądania skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie odnosiło się do zasadności samego żądania przyznania zasiłku, ale jedynie do tego, czy organ I instancji prawidłowo uznał, że żądanie skarżącego zgłoszone w odwołaniu, można rozpatrzyć w trybie art. 132 k.p.a. tj. w tzw. trybie samokontroli. Sąd podziela pogląd Kolegium, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji stosując ten tryb, naruszył prawo. Zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a. jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Z treści cytowanego przepisu tego wynika, zatem, iż wydanie nowej decyzji w trybie art. 132 § 1 k.p.a. jest możliwe pod warunkiem, że organ "uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie". Ustalenie, iż zachodzi taka właśnie sytuacja, wymaga w pierwszej kolejności ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem decyzji nieostatecznej (faza pierwsza), a następnie zestawienia ponownego rozstrzygnięcia z żądaniem strony (faza druga). Czynności pierwszej fazy wymagają ścisłego przestrzegania tożsamości sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji organu I instancji. Nie jest zatem możliwe prowadzenia dopiero na tym etapie stosownego postępowania dowodowego, prowadziłoby to bowiem w gruncie rzeczy do zmiany zakresu orzekania. Z kolei aby dokonać zestawienia ponownego rozstrzygnięcia z żądaniem strony (co jest konieczne, aby wykazać, że nowe rozstrzygnięcie "w całości" uwzględnia odwołanie) niezbędne jest ustalenie żądań (zarzutów, wniosków) odwołującej się strony (por. komentarz do art. 132 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Tom II., LEX, 2010, wyd. III). . W przedmiotowej sprawie nie było możliwe uwzględnienie odwołania skarżącego z zachowaniem powyższych zasad. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] skarżący wskazał bowiem na okoliczności, które wymagałyby dodatkowego postępowania dowodowego (co do aktualnej wysokości zadłużenia z tytułu czynszu i możliwości uiszczania czynszu). Ponadto – jak słusznie zauważyło Kolegium – skarżący w odwołaniu w istocie nie sprecyzował, jakiej konkretnie pomocy (tj. w jakiej wysokości) oczekuje. W tej sytuacji niemożliwym jest dokonanie oceny, czy ewentualne nowe rozstrzygnięcie organu jest "uwzględnieniem w całości" odwołania skarżącego. Należy podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w T. uchylając decyzję z dnia [...] przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co oznacza, że żądania skarżącego, po ich ewentualnym sprecyzowaniu, winny być przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji tj. Prezydenta Miasta T. (ewentualnie działającego w jego imieniu Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T.). Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.