II SA/Bd 545/13

Dnia 24 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 września 2013 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W., na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427 z późn.zm.), art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 85/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE L 25/8 z 28.01.2011), § 2 ust 1, § 3, §4, § 6, §7, § 8, § 13, § 21 ust. 1 i ust. 2, § 14 ust. 1, § 9 ust. 1 oraz ust. 4, § 27 oraz § 13 ust. 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) przyznał S. S. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej kontroli wniosku, stwierdzono w nim nieprawidłowości polegające na zadeklarowaniu przez rolnika na działkach A, B, C i L jęczmienia jarego z wsiewką z koniczyny białej oraz owsa jarego z wsiewką z koniczyny białej. Rośliny te nie występują jednak w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wobec czego część z zadeklarowanych działek rolnych została wykluczona z płatności rolnośrodowiskowych. Ponadto organ wskazał, że na przyznaną kwotę płatności w pomniejszonej wysokości wpływ miały również nieprawidłowości stwierdzone w Wariancie 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania na działkach rolnych E,F,G,R,H,I,J polegające na zadeklarowaniu w plonie głównym rośliny z grupy upraw sadowniczych lub TUZ. Wobec tego powierzchnia do realizacji pakietu na tych działkach nie została uwzględniona w naliczeniu. W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. zakwestionował zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej do działek rolnych A,B,C i L, wyjaśniając, że sporządzając plan działalności rolnośrodowiskowej uwzględnił rośliny, które zaproponował mu jego doradca rolnośrodowiskowy. Otrzymał wykaz roślin do zastosowania w zmianowaniu dla Pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone zamieszczony w aplikacji do sporządzania planu rolnośrodowiskowego pobranego ze strony internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dopiskiem, iż jest to wykaz sporządzony wg. pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. znak [...]. W wykazie tym znajduje się grupa "mieszanki z co najmniej dwóch grup roślin uprawnych", w informacjach dodatkowych natomiast wyraźnie zapisano, że są to rośliny z dwóch grup roślin, z reguły zboża i strączkowe zaliczając do nich także zboża z wsiewkami (koniczyn, traw, seradeli). Sugerując się powyższym zasiał, a następnie zadeklarował te rośliny we wniosku. Producent rolny zakwestionowała zasadność pozbawienia go części w wyniku rozbieżności między ww. rozporządzeniem, a pismem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jednocześnie zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 10 K.p.a. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 2 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że we wskazanym przez odwołującego się piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wymieniona jest grupa upraw "mieszanki z co najmniej dwóch grup roślin uprawnych". Jako gatunki roślin uprawnych w tej grupie są wskazane mieszanki z co najmniej dwóch grup roślin uprawianych jednorocznie i motylkowate drobnonasienne z trawami. W informacjach dodatkowych podano, że chodzi o rośliny z dwóch grup, z reguły zboża i strączkowe, także zboża z wsiewkami. Jednak pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma charakter informacyjny co do możliwości zakwalifikowania poszczególnych gatunków upraw wyłącznie pod kontem zastosowania w zmianowaniu dla pakietu rolnictwo zrównoważone i nie można traktować go jako dokumentu prawotwórczego. Nie mieści się ono bowiem w katalogu źródeł prawa wskazanych w Konstytucji RP. Nadto zdaniem organu zgodnie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje wyłącznie do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują truskawki, poziomki, tytoń lub inne uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Nie można wobec tego mówić o sprzeczności w obydwu dokumentach, gdyż ww. pismo nie odnosi się do kwalifikowalności upraw do płatności rolnośrodowiskowych, a jedynie do kwestii stosowania ich w zmianowaniu. Nie wszystkie natomiast uprawy możliwe do zastosowania w zmianowaniu, kwalifikują się do przyznania płatności. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ wyjaśnił, że art. 7 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują jedynie ograniczone zastosowanie w procesie przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Ograniczenie to wynika z treści art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Organ administracji stoi bowiem na straży praworządności, ale nie ma obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest również obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale nie ma obowiązku jego zebrania, opierając się tym samym na materiale dowodowym przedstawionym przez stronę postępowania, co wynika z art. 21 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Przepis art. 21 ust. 3 wprost przenosi ciężar udowodnienia faktu na stronę, która wywodzi z niego skutki prawne. Organ wskazał, że nie naruszono również art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem stosowanie do art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, gdyż organ zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym nie stosuje się przepisu art. 81 Kpa, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Oznacza to, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dokumenty przedstawione przez stronę, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, spełnia standardy wprowadzone na mocy przywoływanej ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że deklaracja rośliny spoza załącznika nr 4 ww. rozporządzenia jest autonomiczną decyzją składającego wniosek, który dla zachowania wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin może zgłaszać zarówno rośliny dotowane jak i niedotowane, a zboża z wsiewką koniczyny nie kwalifikują się do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone. S. S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając, że krzywdzące dla niego rozstrzygnięcie organów ARiMR o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości wynika z braku spójności między załącznikiem na 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a pismem tego Ministra z dnia [...] maja 2010 r. W załączniku do ww. rozporządzenia pod poz. 67 wskazana jest mieszanka strączkowo-zbożowa, natomiast brak jest w tym wykazie roślin z dwóch grup roślin zboża z wsiewkami koniczyn, traw, seradeli, a znajdują się one we wspomnianym piśmie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W poprzednich latach w tym samym programie Rolnictwo Zrównoważone zastosowanie tych roślin było uznawane przez ARiMR, a rolnicy otrzymywali płatności. Podniósł, iż skoro zasiał rośliny, które były w zaleceniach i spełnił wszystkie wymogi związane z programem Rolnictwo Zrównoważone, to oczekiwał należnych mu płatności. Dodał jednocześnie, że w 2012 r. wystąpiła na terenie jego gospodarstwa klęska żywiołowa, to zdarzenie miało wpływ na dochodowość w jego gospodarstwie, a w wyniku decyzji organów ARiMR dodatkowo został obciążony kwotą nieprzyznanej płatności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu skutkującym jej uchyleniem. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu producentowi rolnemu – S. S. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Pomniejszenie płatności wynikało ze stwierdzonej przez organ nieprawidłowości w postaci zadeklarowania w złożonym przez rolnika wniosku (dla dziełek oznaczonych A,B, C i L) upraw nieobjętych wnioskowaną płatnością tj. jęczmienia jarego z wsiewką z koniczyny białej oraz owsa jarego z wsiewką z koniczyny białej. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest, że S. S. ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach dwóch pakietów: Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 zrównoważony system gospodarowania oraz Ochrona gleb i wód, wariant 8.3.1 międzyplon ścierniskowy. Również poza sporem pozostaje, iż w ramach pierwszego pakietu zadeklarował on na działkach rolnych oznaczonych A,B,C i L jęczmień jary z wsiewką z koniczyny białej oraz owies jary z wsiewką koniczyny białej, które to mieszanki nie zostały ujęte w załączniku nr 4 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Spór natomiast dotyczy tego czy ww. rośliny uprawne kwalifikują się do przyznania płatności w ramach pakietu Rolnictwo zrównoważone. Skarżący zarzuca, że problem z prawidłową interpretacją wynika z niespójności między załącznikiem nr 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. a pismem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r., na którym opierał się on przygotowując program rolnośrodowiskowy, a pismem wyjaśniającym Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010r. nr [...]. W załączniku do rozporządzenia wymieniono bowiem pod poz. 67 mieszkankę strączkowo-zbożową, jednak brak jest w tym wykazie zbóż z wsiewkami z koniczyn, traw, sardeli ujętych w ww. piśmie Ministerstwa. W niniejszej sprawie, mając na uwadze datę złożenia przez skarżącego wniosku rolnośrodowiskowego warunki i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowej regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33 poz. 262) zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym". Podstawowe wymogi przyznania płatności rolnośrodowiskowej ujęte zostały w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zaliczono do nich m. in. realizację przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn.zm.), obejmującego wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu (pkt 3 i 4). Z kolei w § 4 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe realizowane jest w ramach co najmniej jednego z pakietów wymienionych w pkt 1-9, w tym Rolnictwo zrównoważone (pkt 1) oraz Ochrona gleb i wód (pkt 8). W załączniku nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zawarto wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów. Wśród nich dla pakietu rolnictwo zrównoważone w pkt 1 - wymóg przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Dla Pakietu 8 Ochrona gleb i wód dla wariantu 8.3 międzyplon ścierniskowy przewidziano między innymi wymóg wykonania po zbiorze plonu głównego siewu roślin jarych jako międzyplonu ścierniskowego do dnia 30 września (VII ust. 3 pkt 1 załącznika nr 3). Ponadto w ust. 4 określono dla tego pakietu zakaz uprawy w międzyplonie lub wsiewce poplonowej roślin, do których uprawy może zostać przyznana specjalna płatność obszarowa do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, jeżeli w plonie głównym uprawiana była ta sama roślina. § 9 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi jednoznacznie, że w przypadku pakietu Rolnictwo zrównoważone płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują truskawki, poziomki, tytoń lub inne uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego i ósmego pakietu Rolnictwo ekologiczne. Z powyższego jednoznacznie wynika, że płatność rolnośrodowiskowa w ramach wskazanego pakietu przysługuje, jedynie gdy na wnioskowanych gruntach rolnych występują uprawy roślin wskazane w przepisie, bądź też którakolwiek z roślin wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z kolei w przypadku pakietu wymienionego w 4 ust. 1 pkt 8 tj. Ochrona gleb i wód płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których po plonie głównym są uprawiane rośliny: 1) jako wsiewka polonowa – w przypadku wariantu pierwszego, 2) ozime jako międzyplon ozimy – w przypadku wariantu drugiego, 3) jare jako międzyplon ścierniskowy – w przypadku wariantu trzeciego (9 ust. 6 rozporządzenia). Podkreślenia wymaga, że załącznik nr 4 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego zawiera tabelaryczny, enumeratywny "wykaz gatunków roślin, gatunków ptaków, jednostek fitosocjologicznych i siedlisk przyrodniczych oraz ras zwierząt, objętych płatnością rolnośrodowiskową". Wśród nich znajdują się zarówno jęczmień jary (poz. 31), koniczyna biała (poz. 36) oraz owies (poz. 77). Niemniej jednak w wykazie tym funkcjonują one jako samodzielne uprawy, a nie mieszanki upraw. Z kolei w punktach od 62 do 70 wymienione zostały mieszanki roślin kwalifikowanych do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w tym pod pozycją 67 mieszanka strączkowo - zbożowa. Niemniej jednak również do niej nie można zaliczyć jęczmienia jarego z wsiewką z koniczyny białej oraz owsa jarego z wsiewką koniczyny białej. Po pierwsze bowiem zboże z wsiewką nie stanowi równoważnej kategorii co mieszanka, a po wtóre rozporządzenie nie przewiduje przyznania płatności rolnośrodowiskowej także dla mieszanki zbóż z roślinami motylkowatymi drobnonasiennymi (np. koniczyna biała), a wyłącznie dla mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Stanowisko takie pośrednio potwierdza treść odpowiedzi Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2013 r. na wezwanie Sądu (k. 96-99 akt sądowych), gdzie wyjaśniono, że mieszanka strączkowo – zbożowa nie jest tożsama z uprawą jęczmienia lub owsa z wsiewką z koniczyny białej. W prawdzie jęczmień jak i owies są roślinami zbożowymi, jednak koniczyny białej nie można zaliczyć do roślin strączkowych (bobowatych grubonasiennych), bowiem ta botanicznie przyporządkowana jest do grupy bobowatych drobnonasiennych (dawniej motylkowych drobnonasiennych). Jako źródło takiej klasyfikacji Prezes ARMiR wskazał rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326 z późn.zm.) i rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz.U. Nr 29, poz. 189 z późn.zm.). Faktu, iż wskazane rośliny z wsiewkami z koniczyny białej nie znajdują się wykazie załączonym do rozporządzenia nie neguje zresztą sam skarżący. Wskazuje on jednak na brak spójności między wskazanym wykazem, a pismem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r., na którym opierał się on przygotowując program rolnośrodowiskowy oraz na błędną interpretację grup roślin. Odnosząc się do powyższego stwierdzić przyjdzie, iż organy prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa materialnego uznając, iż brak jest podstaw do przyznania płatności rolnośrodowiskowej dla pakietu Rolnictwo zrównoważone dla działek rolnych, na których w plonie głównym uprawiano rośliny inne niż wymienione enumeratywnie w załączniku nr 4 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co wynika wprost z dyspozycji 9 ust. 1 tego rozporządzenia. Obowiązujące regulacje prawne jednoznacznie określają szczegółowe warunki, które muszą być spełnione dla skorzystania przez rolnika z pomocy finansowej w ramach Programu Rolnośrodowiskowego, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, pozostające w zgodzie z przepisami Unii Europejskiej. W konsekwencji niedopuszczalne jest stosowanie odstępstw od określonych normami powszechni obowiązującymi wymogów. Ponownie wskazać należy na treść § 9 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Stanowi on wyraźnie, że w przypadku pakietu rolnictwo zrównoważone płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują truskawki, poziomki, tytoń lub inne uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Rolnik przygotowując plan rolnośrodowiskowy winien zrobić to zgodnie z wymogami przepisów powszechnie obowiązujących, a nie jak to uczynił skarżący zgodnie z dowolnie interpretowanym wykazem załączonym do rzeczonego pisma informacyjnego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić mogą tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W art. 87 Konstytucji RP do źródeł powszechnie obowiązującego prawa zaliczono: Konstytucję RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Do źródeł prawa nie zaliczono więc pism resortowych i nie mogą one stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Wobec powyższego zastosowanie przez S. S. gatunków roślin wymienionych w piśmie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r., nie mogło, niezależnie od podanych wyżej okoliczności, stanowić podstawy do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pełnym wymiarze. Dokument ten nie ma charakteru wiążącej normy prawa i skarżący nie kwestionuje, iż miał świadomość tego faktu. Nawet gdyby uznać, iż w jakikolwiek sposób wykaz grup i gatunków roślin do stosowania w zmianowaniu roślin wprowadził rolnika w błąd, to i tak sytuacja ta nie pozwoliłaby organowi na przyznanie płatności w zaistniałej sytuacji. Z kolei gdyby organ uznał argumentację skarżącego i przyznał płatność rolnośrodowiskową w zakresie w jakim rolnik obsiał grunty rolne w plonie głównym gatunkami roślin, które nie znajdują się w załączniku nr 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, decyzja taka niewątpliwie wydana byłaby w kwestionowanej części z naruszeniem prawa. Wskazywane przez skarżącego, jako rzekome uzupełnienie przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego pismo, jak zasadnie podkreślają organy nie ma ani takiego charakteru, jaki przydaje mu skarżący, ani też nie reguluje tożsamego zagadnienia. Wskazywane przez rolnika zestawienie sporządzone, na podstawie pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia [...] maja 2010r. znak [...] nie określa wszakże (tak jak załącznik nr 4 do rozporządzenia) wykazu gatunków roślin objętych płatnością rolnośrodowiskową, a w istocie jak wskazują organy stanowi pomocniczą informację odnoszącą się do kwestii przestrzegania prawidłowego następstwa roślin. Nagłówek załączonego do skargi załącznika do ww. pisma określa "Grupy roślin do zastosowania w zmianowaniu dla Pakietu 1.Rolnictwo zrównoważone", zatem reguluje odmienne kwestie niż dobór roślin dla przyznania płatności. Realizacja Programu rolnośrodowiskowego jest skomplikowanym procesem związanym z koniecznością zachowania szeregu wymogów, które dodatkowo często odmienne są dla różnych pakietów, a w ich ramach także odrębnych wariantów. Prawodawca dopuszcza realizowanie jednocześnie różnych pakietów, ale to rolnik musi odpowiednio rozważyć związane z tym konsekwencje i możliwość równoczesnego realizowania wymogów każdego z nich. W tym zakresie nie może budzić wątpliwości, iż czym innym może okazać się dobór roślin (dla których w rozporządzeniu przewidziano przyznanie płatności rolnośrodowiskowej) dla zastosowania w plonie głównym, a czym innym wybór roślin do zmianowania oraz właściwy dla danego wariantu dobór poplonu. Tak więc to producent rolny samodzielnie podejmuje decyzję jaki rodzaj upraw zastosuje w danym roku w plonie głównym na każdej z użytkowanych i zgłoszonych do Programu rolnośrodowiskowego działek rolnych, przy czym dla uzyskania płatności bezwzględnie kierować musi się wymogami obowiązujących przepisów prawa, które są wiążące także dla organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, organ Agencji w okolicznościach niniejszej sprawy właściwie zastosował obowiązujące przepisy prawa, wykluczając z płatności działki rolne (oznaczone jako A o pow. [...] ha, B o pow. [...] ha, C o pow. [...] ha oraz L o pow. [...] ha – razem [...] ha), na których w plonie głównym zgłoszono roślinę nieprzewidzianą w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jednakże została ona, jak wskazuje organ pierwszej instancji, uwzględniona do zmianowania. W myśl przepisu § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej działek rolnych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach określonych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust.2). Zgodnie z załącznikiem nr 7 do ww. rozporządzenia w Pakiecie 1 Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1. Zrównoważony system gospodarowania, dla uchybienia polegającego na nieprzestrzeganiu prawidłowego doboru i następstwa roślin przewidziano wysokość zmniejszenia 100%. Dodatkowo wskazać należy, że na ogólną kwotę zmniejszenia skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej, określoną w decyzji organu pierwszej instancji na kwotę [...] zł, złożyły się zarówno kwestionowane w odwołaniu i skardze omówione wyżej zastosowanie na działkach rolnych A,B,C i L nieodpowiedniej rośliny w plonie głównym (jęczmień jary oraz owies jary z wsiewkami z koniczyny białej oraz jęczmień z wsiewką traw z motylkowatymi) – kod błędu [...], jak również zadeklarowanie na działkach rolnych E, H, I, F, G, R i J (o łącznej powierzchni [...] ha) roślin w plonie głównym z grupy upraw sadowniczych lub TUZ – kod błędu [...]. Nadto organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż inne stwierdzone nieprawidłowości nie skutkowały zastosowaniem sankcji w postaci zmniejszenia płatności. Nie stanowi istoty niniejszej sprawy wyjaśnianie i ustalanie przyczyn, dla których rolnik, mając świadomość faktu, że uprawa jęczmienia lub owsa (ani innego zboża) z wsiewką z koniczyny nie jest wymieniona w załączniku nr 4 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mimo tego zdecydował się na zastosowanie takiej uprawy w plonie głównym w części zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego działek rolnych. Błędnie natomiast skarżący uznał, że zastosowanie w ramach pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone rośliny, niewymienionej w załączniku nr 4 do rozporządzenia, równoznaczne będzie z przyznaniem do tych działek rolnych płatności rolnośrodowiskowej. Przedmiotowy wniosek stanowił pierwszy wniosek skarżącego rolnika w ramach Programu środowiskowego, zatem winien on uprzednio zadbać o uzyskanie wszelkich niezbędnych informacji i wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do wymogów poszczególnych pakietów i wariantów, w tym stosowania w plonie głównym określonych roślin. Nie wynika z akt sprawy, aby skarżący w toku postępowania zwracał się do organu o wyjaśnienie tej kwestii, zatem organ w świetle wskazanych uregulowań art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 z późn.zm.), nie miał obowiązku udzielać w tym zakresie stronie wyjaśnień ani pouczeń, skoro ona się o to nie zwracała. Skarżący podnosi, iż zastosowanie zbóż z wsiewkami uzgodnił z doradcą rolnośrodowiskowym, przy pomocy którego sporządza się plan działalności rolnośrodowiskowej, a to w konsekwencji wiązało się ze zmniejszeniem przyznanej mu płatności. Poza zakresem rozstrzygania w niniejszej sprawie pozostaje jednakże kwestia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej doradcy rolnośrodowiskowego, przy pomocy którego skarżący sporządził plan działalności rolnośrodowiskowej i roszczeń rolnika, który stwierdzi, że poniósł szkodę z winy doradcy rolnośrodowiskowego w związku ze świadczonymi usługami (np. w postaci pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej). Odnosząc się natomiast do drugiego z argumentów podniesionych w skardze, wyjaśnić należy, że sytuacja majątkowa skarżącego związana z wystąpieniem na terenie jego gospodarstwa klęski żywiołowej, która nie została zgłoszona we właściwym trybie organowi, nie podlega ocenie Sądu i nie ma ona znaczenia w postępowaniu, którego celem jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nieuzasadnione jest również twierdzenie skarżącego oraz doradcy rolnośrodowiskowego, wyrażone w piśmie z dnia 9 sierpnia 2013 r., iż w załączniku nr 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego brak jest wykazu roślin dla pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone i celem powoływanego pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było uszczegółowienie i podanie grup roślin, podlegających płatności rolnośrodowiskowej. Przepis § 9 ust. 1 wyraźnie bowiem wskazuje, że w ramach pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone płatność przyznawana jest do działek rolnych stanowiących grunty orne, na których występują uprawy wymienione w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego i ósmego pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne. Przepis ten odsyła więc do wybranych wariantów pakietu 2. Błędne jest więc twierdzenie, iż w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym nie wskazano grup roślin objętych płatnością w ramach pakietu 1. Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje również kolejny z zarzutów podniesionych w ww. piśmie, jakoby organy ARiMR w podobnych sytuacjach przyznawały płatności innym rolnikom. Jak już powyżej wskazano organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i nawet gdyby wskazana sytuacja miała miejsce, to wydanie decyzji z naruszeniem prawa w innym postępowaniu, nie stanowi przesłanki do przyznania płatności w niniejszej sprawie. Nadto zważyć przyjdzie, iż zgłoszone przez skarżącego w tym zakresie dowody, nie potwierdzają zasadności tak formułowanego zarzutu. W szczególności z żadnej z załączonych decyzji w innych sprawach nie wynika, aby przyznano płatność rolnośrodowiskową dla pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone dla działek rolnych obsianych w plonie głównym zbożem z wsiewkami z roślin motylkowatych drobnonasiennych lub trawą z motylkowatymi drobnonasiennymi. Mając na względzie przedstawione okoliczności faktyczne i prawne, stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.