II SA/Bd 545/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Jarzembski(spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi D. K. reprezentowanego przez matkę M. K. na orzeczenie [...] Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia niepełnosprawności 1. uchyla zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej uchylenia pkt 7 orzeczenia [...] Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] rozstrzygającego w przedmiocie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, 2. stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia w pozostałej części, 3. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Na podstawie art. 6b ust. 1 w zw. z art. 4a ust. 1 i art. 6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721) Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C., wydał ... 2013 r. orzeczenie o niepełnosprawności nr ..., zaliczając syna M. K. D. do osób niepełnosprawnych, stwierdzając w pkt 7, że nie wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Odwołanie od tego orzeczenia złożyła M. K. w części dot. pkt 7. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy oraz art. 138 § 2 Kpa, orzeczeniem z ... 2014 r. (nr ...) uchylił w całości zaskarżone orzeczenie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że specjaliści Wojewódzkiego Zespołu stwierdzili brak wystarczających dowodów i przesłanek do uznania dziecka za osobę niepełnosprawną, biorąc to pod uwagę oraz naruszenie przepisów i standardów orzeczniczych. Od tego orzeczenia M. K. złożyła odwołanie do Sądu Pracy i Ubezpieczeń w T. wywodząc, że syn jej z uwagi na stan zdrowia wymaga stałej opieki i pomocy. Postanowieniem z ... 2014 r. – ... Sąd Rejonowy w T. na podstawie art. 464 § 1 Kpc przekazał sprawę do rozpoznania przez WSA w B.. Odpowiadając na skargę, organ stwierdził, że "...z uwagi na brak w piśmie p. M. K. zarzutów innych niż dotyczących merytorycznego rozstrzygnięcia i nie przyznania w orzeczeniu wskazania szczegółowego pkt 7, nie jest możliwe odniesienie się do pisma odwoławczego w trybie skargowym". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec przekazania tej sprawy przez sąd powszechny według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i związania sądu administracyjnego tym przekazaniem, zgodnie z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 z zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że zobowiązany jest do rozpoznania niniejszej skargi. Sąd nie może bowiem odrzucić skargi, w sytuacji gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Zgodnie zaś z art. 133 oraz 134 tej ustawy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak – co w niniejszej sprawie należy szczególnie mocno podkreślić - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i wydaje wynik po zamknięciu sprawy na podstawie akt sprawy. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b)naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny legalności zaskarżonego orzeczenia należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 z zm., zwaną dalej "ustawą o rehabilitacji") powołuje się zespoły orzekające o niepełnosprawności: 1) powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja, 2) wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja (art. 6 ustawy). Oznacza to przy uwzględnieniu przepisu art. 66 przywoływanej ustawy o rehabilitacji obowiązek stosowania przez wymienione organy przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w sprawach nienormowanych przepisami ustawy z 27 sierpnia 1997 r. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na ogólne zasady postępowania administracyjnego zawarte w Rozdziale 2 Kpa w przepisach art. 6-15, a w szczególności zasadę legalności i praworządności (art. 6 i 7 Kpa) zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8) i zasadę dwuinstancyjności (art. 15 Kpa). W związku z tą ostatnią zasadą należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślono, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji i że organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Odwołanie przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Oczywiście nie oznacza to w ogóle negacji uprawnienia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Może to jednak nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dodatkowo należy także stwierdzić, że wydając decyzję organ odwoławczy musi ją uzasadnić w sposób określony treścią art. 107 § 3 Kpa. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji jest bardzo lakoniczne, powierzchowne a tym samym niewystarczające. Organ nie wskazał w swoim uzasadnieniu dlaczego nie rozpatrzył sprawy merytorycznie. Tym bardziej, że mógł w trybie art. 136 Kpa uzupełnić postępowanie dowodowe. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym i decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które ustawodawca wskazał w art. 138 § 2 Kpa. Nadto należy także zauważyć, że skarżąca złożyła odwołanie nie w odniesieniu do całego orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz tylko w części dot. pkt 7 stwierdzającego brak "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby...".Organ odwoławczy wydał więc w tej części orzeczenie bez podstawy prawnej, skoro rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w tej części nie było zaskarżone. Należy także zaznaczyć, że przepis art. 139 Kpa zasadniczo zabrania organowi odwoławczemu wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wydanie takiej danej decyzji jest możliwe tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (zd. 2 art. 139 Kpa). Nie wystarcza więc "zwykłe naruszenia prawa", bowiem musi ono mieć charakter rażący. Oczywiście w uzasadnieniu orzeczenia organu odwoławczego winno znaleźć się wyjaśnienie dlaczego naruszenia prawa lub interesu społecznego ma charakter rażący i nie ma cech zwykłego naruszenia prawa. Tego zabrakło w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie organ natomiast w ogóle nie zwrócił – co należy szczególnie mocno podkreślić - uwagi na zakaz reformationis in peius wynikający z art. 139 Kpa. W zaskarżonym orzeczeniu organu odwoławczego jako podstawę prawną orzeczenia wskazano w sentencji orzeczenia tylko przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji oraz tylko przepis art. 138 § 2 z Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, w ocenie Sądu, że została spełniona przesłanka art. 145 § 1 pkt 2 Kpa, nakazująca stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w odpowiedniej części. W tym stanie rzeczy uchylono zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej uchylenia pkt 7 orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ch. rozstrzygającego w przedmiocie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. oraz stwierdzono nieważność zaskarżonego orzeczenia w pozostałej części, uznając w oparciu o przepis art. 152 tej ustawy, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Przeprowadzając ponownie postępowanie organ ponownie rozpozna odwołanie skarżącej w zakresie w jakim zaskarżyła orzeczenie organu pierwszej instancji, uwzględniając stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku, którego oceny i wskazania są po myśli art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi dla organu wiążące.