II SA/Bd 546/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia woli w sprawie przejęcia szkoły oddala skargę. Syn. akt II SA/Bd 546/20 UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda K. - P. działając na podstawie art. 79 ust. 1 i 5 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady P. N. z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie wyrażenia woli w związku z wypowiedzeniem przez gminę K. porozumienia z dnia [...] stycznia 2006 roku pomiędzy P. N., a gminą K. w sprawie założenia i prowadzenia przez gminę K. szkół ponadgimnazjalnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazał, że uchwałą z dnia [...] listopada 2005 r., R. N. zdecydowała o zawarciu porozumienia z Gminą K. w przedmiocie założenia i prowadzenia szkół ponadgimnazjalnych: technikum ekonomicznego, technikum informatycznego, zasadniczej szkoły zawodowej i szkoły policealnej. Porozumienie między Gminą K. i P. N. zawarte zostało w dniu [...] stycznia 2006 r. i obejmowało założenie i prowadzenie przez Gminę K. szkół, których prowadzenie należało do zadań własnych P. N.. Porozumienie przewidywało możliwość jego rozwiązania za jednorocznym wypowiedzeniem ze skutkiem na koniec roku szkolnego (§ 4 ust. 2). Powyższe porozumienie zostało wypowiedziane przez Burmistrza K. pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Zdaniem organu nadzoru (powołującego się również na Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty) rozwiązanie porozumienia skutkować powinno przejęciem szkół do prowadzenia przez Powiat, a w braku takiego zamiaru, podjęcie procedury likwidacyjnej, na zasadach określonych w art. 89 ustawy - Prawo oświatowe. K. - P. Kurator Oświaty poinformował Wojewodę, że zajął ostatecznie stanowisko w tej sprawie pismem z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w związku z czym, zapis zawarty w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały, dotyczący rzekomej "zasadniczej zbieżności" stanowiska Kuratora ze stanowiskiem Powiatu, uznać należy w ocenie Wojewody za pozbawiony podstaw. Kurator poinformował również, że z posiadanych informacji wynika, iż na sesji Rady Powiatu, radni nie zostali zapoznani z tym pismem. Zdaniem organu nadzoru przywołana podstawa prawna nie daje Radzie upoważnienia do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie, przy czym zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, "(...) dotyczy wszystkich aktów podejmowanych przez organy gminy czy komisję, oraz wszelkich uchwał, w tym intencyjnych" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 500/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co prawda przywołany został przepis ustawy o samorządzie gminnym, jednakże zdaniem Wojewody odnosi się to również do ustawy o samorządzie powiatowym. W skardze do Sądu Rada P. N. reprezentowana przez S. N. wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego; w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa: . 15 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji RP a także art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że także art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie daje Radzie upoważnienia do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie, . art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez jego błędne zastosowanie i objęcie nadzorem uchwały o charakterze nienormatywnym. Zdaniem strony skarżącej zarzut, iż podstawa prawna zawarta w uchwale nie daje Radzie upoważnienia do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie jest nieuzasadniony, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Ponadto art. 8 ust. 16 Prawa oświatowego stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych, szkół ponadpodstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-8, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 6 (dotyczącego prowadzenia szkół przez ministra kultury i dziedzictwa narodowego). Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 17 jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym, a w przypadku szkół artystycznych - z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Przepis ust. 17 stosuje się również w przypadku przekazywania szkół i placówek pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. W ocenie strony skarżącej przepisy prawa, w przypadku rozwiązania porozumienia nie przewidują możliwości przejęcia prowadzenia szkół objętych porozumieniem przez organ, który jest właściwy do prowadzenia danego rodzaju szkół w przypadku gdy szkoła została utworzona przez organ, który nie jest właściwy do jej prowadzenia, bowiem brak jest uregulowań prawnych w tym zakresie. Gmina K. zgodnie z porozumieniem z dnia [...].01.2006 r. utworzyła cztery szkoły wymienione w tym porozumieniu i żadna z tych szkół nie była uprzednio prowadzona przez P. N., natomiast wypowiedzenie porozumienia, zdaniem strony skarżącej spowodowało, że ulegnie ono rozwiązaniu z dniem [...] sierpnia 2020 r., a P. N. nie przejmuje prowadzenia tych szkół, gdyż porozumienie pomiędzy Gminą K., a P. N. nie obejmowało Liceum Ogólnokształcącego, które zostało utworzone przed zawarciem porozumienia z dnia [...].01.2006 r. i jest prowadzone przez Gminę K.. Również w przypadku tej szkoły brak jest podstaw prawnych do przejęcia ich prowadzenia przez P. N.. Strona skarżąca podkreśliła, co również zostało wskazane w piśmie Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2020 r., [...] oraz w piśmie Wojewody K. - P. z dnia [...] marca 2020 r., że rozwiązanie porozumienia powinno skutkować przejęciem szkół przez powiat, a w braku takiego zamiaru, podjęciem procedury likwidacyjnej na zasadach określonych w art. 89 ustawy Prawo oświatowe. Likwidacja tych szkół powinna być przeprowadzona przez organy gminy K., która założyła i w dalszym ciągu prowadzi przedmiotowe szkoły. Ta kwestia jednak nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, bowiem zarówno Rada P. N., jak i Wojewoda K. P. nie posiadają uprawnień do podejmowania wiążących prawnie aktów dotyczących określania skutków rozwiązania porozumienia z dnia [...].01.2006 r. Podjęcie przedmiotowej uchwały, w ocenie strony skarżącej było zasadne z uwagi na prawo Rady P. N. do przedstawienia stanowiska, które stanowi jednocześnie wytyczne dla Zarządu Powiatu do podjęcia dalszych działań, w tym do prowadzenia rozmów z Gminą K. na temat dalszego funkcjonowania tych szkół w celu znalezienia optymalnego rozwiązania dla ich funkcjonowania w przyszłości, w szczególności uczniów, pracowników, a także infrastruktury szkolnej. Jednocześnie podkreślono, że przedmiotowa uchwała nie wiąże w znaczeniu prawnym innych organów powiatu, jak również innych adresatów, stanowi natomiast wypowiedź Rady Powiatu w sprawach publicznych należących do zakresu działania powiatu. Przejęcie szkół przez powiat wiązałoby się z określonymi skutkami praktycznymi, takimi jak konieczność przeznaczenia środków finansowych w budżecie powiatu, a także podjęcia szeregu działań organizacyjnych. Z powyższych względów zasadne jest zaprezentowanie w tej sprawie stanowiska rady powiatu będącej organem stanowiącym wybieranym przez mieszkańców powiatu. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że doktryna i orzecznictwo dopuszcza możliwość wypowiadania się przez organy stanowiące samorządu nie tylko w formie uchwał o charakterze typowo normatywnym, tj. określającym normy wiążące dla określonych podmiotów, ale również aktów o charakterze nienormatywnym. Tego typu akty nie podlegają nadzorowi ze strony wojewody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1804/18). W niniejszej sprawie, zdaniem strony skarżącej nie ma zastosowania art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który daje możliwość wojewodzie stwierdzania nieważności uchwał organów powiatu, bowiem przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do aktów o charakterze normatywnym tj. takich aktów, które zawierają oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny zawierający normy prawa powszechnie obowiązujące na terenie powiatu. Natomiast uchwała Rady Powiatu z dnia [...] lutego 2020 r. nie ma charakteru normatywnego, jest aktem o charakterze intencyjnym; przedstawia bowiem stanowisko Rady Powiatu w danej sprawie tj. możliwości przejęcia od Gminy K. szkół ponadpodstawowych, które zostały utworzone i są prowadzone przez Gminę K. na podstawie porozumienia z P. N. z dnia [...] stycznia 2006 r. W przekonaniu strony skarżącej Wojewoda nieprawidłowo stwierdził, że przywołana w uchwale podstawa prawna nie daje Radzie upoważnienia do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie. Wojewoda nie był uprawniony do zastosowania wobec spornej uchwały trybu nadzorczego przewidzianego w art. 79 ust.1 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, bowiem z regulacji tej wynika prawo Wojewody do kontroli tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów powiatu, które to akty są rozstrzygnięciami o charakterze merytorycznym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. – P. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zgodnie z treścią przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920 z późn. zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej, natomiast przepis art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (przepis art. 76 ust. 1). Wskazane organy nadzoru na mocy przepisu art. 76 ust.2 mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. W związku z powyższym, dokonano oceny prawnej przedmiotowej uchwały Rady P. N., która została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem organu nadzoru przywołana przez Radę Gminy podstawa prawna nie daje jej upoważnienia do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie, przy czym zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, "(...) dotyczy wszystkich aktów podejmowanych przez organy gminy czy komisję, oraz wszelkich uchwał, w tym intencyjnych" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 500/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) i o ile przywołany został przepis ustawy o samorządzie gminnym, to zdaniem Wojewody odnosi się to również do ustawy o samorządzie powiatowym. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego doprecyzował określenie podmiotu skarżącego wskazując, że jest nim Powiat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 z późn. zm., dalej: "u.s.p.") do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Jak wynika z postanowienia NSA z 6 października 2016r. sygn. akt II OSK 2110/16, które Sąd podziela, art. 85 ust. 3 ustawy u.s.p. ma charakter lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a. i wynika z niego, że legitymowanym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Faktem jest, że ustawodawca nie jest konsekwentny w określaniu podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru, gdyż już w art. 85 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady powiatu, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada powiatu następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Ponadto art. 80a powołanej ustawy jest tak sformułowany, jakby w każdej sprawie podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze był organ powiatu, a nie powiat. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w orzecznictwie dotyczącym analogicznego w stosunku do ustawy o samorządzie powiatowym uregulowania zawartego w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 98 tej ustawy) przyjmuje się niemal jednolicie, że legitymowanym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej organ (por. orzecznictwo powołane w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2011, str. 782-783). Zaznaczyć przy tym należy, że organy powiatu nie są pozbawione wpływu na wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdyż zgodnie z art. 85 ust. 3 in fine ustawy o samorządzie powiatowym, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny jest on zdania, że o ile nie zachodzi wyjątek określony w art. 85 § 3a ustawy o samorządzie powiatowym, legitymowanym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest jedynie powiat, a nie jego organ, w tym rada powiatu. Przedstawione uwagi związane są z modyfikacją podmiotową autora skargi, który na rozprawie oświadczył, że skarżącym jest powiat a nie rada powiatu. Skarga została prawidłowo podpisana przez S. N.. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Zgodnie z art. 8 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.) zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych, szkół ponadpodstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-8, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 6. Jednocześnie, jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym, a w przypadku szkół artystycznych - z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego( ust.17). Wymieniona w ust. 17 możliwość zakładania i prowadzenia szkoły i placówki przez podmioty, dla których prowadzenie takich placówek nie należy do ich zadań własnych, zastrzeżone jest wyłącznie po zawarciu porozumienia. Takie porozumienie nie stanowi jednak przeniesienia zadania własnego na inny organ lecz jest nadal wykonywaniem zadania własnego przypisanego powiatowi tyle, że przez inną jednostkę samorządu terytorialnego. Skoro zakładanie i prowadzenie wymienionych szkół publicznych stanowi zadanie własne powiatu oznacza to, że wiąże się ze sferą uprawnień i jednocześnie obowiązków danego podmiotu. Nie można na gruncie cytowanych przepisów uznać prawa do całkowitego wyzbycia się zadania własnego jako ostatecznego przeniesienia prawa lecz należy je ocenić wyłącznie jako wykonanie tego zadania przez jednostkę samorządu terytorialnego do której nie odnosi się zadanie publiczne ze sfery działalności oświatowej. Innymi słowy, możliwe jest założenie i prowadzenie szkoły bądź placówki przez gminę jako działanie spoza zakresu obowiązkowych zadań publicznych tej jednostki samorządu terytorialnego bez konieczności przekazania przez powiat zadania własnego w tym zakresie. Należy bowiem odróżnić realizację obowiązku wynikającego z zadania własnego powiatu, od możliwości założenia i prowadzenia przez gminę szkoły i placówki spoza obszaru publicznych zadań własnych tej jednostki. Takie działanie stanowi wykonywanie zadań publicznych i może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. Ma ono charakter powierzenia określonego zadania wymienionemu podmiotowi. Jest to jednak uprawnienie, którego źródłem jest prawo i obowiązek wykonywania określonych zadań własnych a nie wprost przekazanie w sensie materialnoprawnym zadania własnego w pełnym zakresie na inny podmiot z którym wiążą się określone obowiązki wykraczające poza zakres porozumienia. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym dopuszczają możliwość zawierania porozumień w sprawie powierzenia określonych przez nie zadań publicznych a zakres powierzenia tych zadań determinowany jest treścią porozumienia i okresem jego obowiązywania. Powiat może zawierać porozumienie w sprawie prowadzenia zadań publicznych jedynie w takim zakresie, w jakim jest sam władny zakładać i prowadzić szkołę. Zdaniem Sądu nie dochodzi tu do ograniczenia zadań własnych powiatu, bowiem jak wskazano powyżej, nie wyzbywa się on swoich zadań. Od uprawnienia do założenia i prowadzenia szkoły należy odróżnić przejęcie zadań własnych powiatu. Omawiany przepis nie odnosi się do przejęcia zadań publicznych ze sfery działalności oświatowej. Założenie i prowadzenie szkoły, bądź placówki spoza zakresu obowiązkowych zadań tej jednostki samorządu terytorialnego jest możliwe bez konieczności przekazania zadania własnego. Czym innym jest bowiem realizacja obowiązku wynikającego z zadania własnego, zaś czym innym możliwość założenia szkoły lub placówki nie należącej do zadań własnych. Ustawodawca tej możliwości nie wiąże z przekazaniem zadania, lecz z zawarciem porozumienia a więc czynności o charakterze zobowiązującym - do założenia i prowadzenia szkoły. W rozpoznawanej sprawie zawarte porozumienie zostało wypowiedziane przez gminę a następnie powiat podjął uchwałę o braku woli przejęcia szkół utworzonych przez gminę w ramach zawartego porozumienia, która to uchwała została zakwestionowana przez wojewodę. Organ nadzoru dokonując analizy treści przedmiotowej uchwały doszedł do wniosku, że Rada Powiatu nie miała podstaw do wyrażenia braku woli przejęcia szkół utworzonych przez gminę w ramach zawartego porozumienia. W ocenie Sądu stanowisko organu nadzoru jest prawidłowe. W obowiązujących przepisach brak jest umocowania do podjęcia tego typu uchwały. Nie usprawiedliwia jej podjęcia prezentowane przez skarżącego stanowisko, że uchwała ma charakter intencyjny. Uchwała wyraża oświadczenie woli organu odnoszące się do konkretnego uprawnienia i obowiązku związanego z ustawowo określonym zadaniem własnym. Skoro powiat nie może zrezygnować z przypisanego jemu ustawą zadania a jednocześnie składa oświadczenie woli o nie wyrażeniu zgody na przejęcie szkoły, taki akt ma na celu wywołanie określonego skutku materialnoprawnego, którego nie da się jednak zaakceptować na gruncie obowiązującego prawa. Nie można zatem przyjąć, że jest to tylko uchwała intencyjna, którą może podjąć rada. Z tych względów Sąd uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza prawa i było uzasadnione w zaistniałych okolicznościach w świetle przywołanych przepisów, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.