II SA/Bd 547/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2009r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy I. od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia Środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni biogazowej w miejscowości S. na działkach nr [...] i [...]w gminie K. W uzasadnieniu decyzji podano, że Burmistrz K decyzją z dnia [...] wydaną na wniosek spółki A. S. Nowa Energia spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., ustalił Środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni biogazowej w miejscowości S. na działkach nr [...] i [...] w gminie K. W dniu [...] Gmina I. złożyła wniosek do Burmistrza K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją ze względu na przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. twierdząc, że Gminie I. uniemożliwiono branie udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, bez jej winy. Wójt Gminy I. dowiedział się o decyzji od Prezesa Towarzystwa Rozwoju Ł. na zebraniu mieszkańców sołectwa Ł. w dniu [...]. Burmistrz K. odmówił wznowienia postępowania podnosząc, że Gminy I. nie można uznać za stronę na podstawie art. 28 K.p.a. Organ wskazał, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego i stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W postępowaniu zakończonym decyzją, której żąda się wznowienia, uznano, że stronami są właściciele nieruchomości przylegających do granicy nieruchomości, na której planowane jest przedsięwzięcie. Gmina I. nie jest zaś właścicielem nieruchomości przylegającej do granicy nieruchomości, na której planowane jest przedsięwzięcie, ani też nieruchomości położonej w dalszej odległości. Z tego względu Gminy I. nie można uznać za stronę i tym samym nie może ona domagać się wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji wskazało na uwarunkowania wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazano, że Gmina I. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]. Definicję strony zawiera art. 28 K.p.a. a w sposób szczególny (zawężający) definiuje stronę ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), która miała zastosowanie do postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] i według której należy oceniać zdolność Gminy I. do bycia stroną tego postępowania. Interpretacja art. 46a tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przez Burmistrza K. kwestionowanego rozstrzygnięcia wskazuje bowiem, że stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia są podmioty posiadające prawa rzeczowe do działek sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia, będącego źródłem emisji do środowiska, na które to działki emisja może oddziaływać. Ustalając krąg stron tego postępowania należy uwzględnić podmioty, które dysponują tytułem prawnym do działki położonej w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie tylko działki z nią graniczącej. SKO wskazało na poglądy wypowiadane w orzecznictwie sądowym z których wynika, że "pojęcie interesu prawnego musi być rozumiana jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny". Na kanwie postanowień art. 46a prawa ochrony środowiska przyjmuje się, że przymiot strony w sprawach wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będą posiadać podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływania. Z braku tytułu prawnego do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji Gminie I. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Na taki tytuł Gmina I. nie powołała się w treści wniosku o wznowienie postępowania, ani też w odwołaniu od decyzji. Wywodzenie zaś interesu prawnego z faktu zamieszkiwania na terenie gminy właścicieli nieruchomości, na które rozciąga się obszar oddziaływania inwestycji, względnie na statutowe obowiązki gminy w zakresie ochrony interesu publicznego oraz interesu mieszkańców gminy, jest w świetle przedstawionej wykładni pojęcia strony postępowania nieuzasadnione. W tej sytuacji zasadna jest odmowa wznowienia postępowania. W skardze na powyższą decyzję Gmina I. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości. Skarżąca nie podziela poglądu wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. jakoby Gminie I. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. Nie można się również zgodzić z argumentem, że art. 46 a ustawy z 27.4.2001 Prawo ochrony środowiska definiuje w sposób szczególny stronę postępowania administracyjnego, i to w sposób zawężający. Należy zwrócić uwagę, że art. 46a ustawy Prawo ochrony środowiska nie zawiera w ogóle w swej treści definicji strony postępowania administracyjnego i poświęcony jest zupełnie innym zagadnieniom. Gmina nie zgadza się z poglądem, iż w sprawie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia stroną może być jedynie osoba posiadająca prawa rzeczowe do nieruchomości na której ma być zrealizowana ta inwestycja oraz prawa rzeczowe do działek sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia na które to działki emisja może oddziaływać. W żaden sposób nie wynika to z cytowanego przepisu prawa. Wskazano, że orzecznictwo ani doktryna nie są źródłem prawa. Źródłem prawa jest ustawa, a z cytowanego przepisu art. 46a wniosku takiego nie da się wyprowadzić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W istocie przepis art. 46 a ustawy (uchylony przez art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227) z dniem 15 listopada 2008 r.) nie zawiera definicji strony postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowił, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Wskazuje on jedynie na podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania, zawężając w ten sposób krąg uprawnionych. Dla określenia strony istotne znaczenie ma treść przepisu art. 28 K.p.a. wskazujący, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd podziela wykładnię tego przepisu dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., albowiem jest ona logiczna i przekonująca. Sądowi znany jest pogląd o konieczności badania przymiotu strony po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, jednakże do problemu tego należy podchodzić elastycznie. O ile od samego początku wiadomo, że dany podmiot nie ma przymiotu strony, to zachodzą warunki do odmowy wznowienia postępowania. O ile natomiast istnieją w sprawie wątpliwości to badanie przymiotu strony winno nastąpić po wznowieniu postępowania. Skarżący trafnie wskazuje, że "ani orzecznictwo ani doktryna nie jest źródłem prawa". Nie oznacza to jednak, że należy przechodzić obojętnie wobec poglądów wypowiadanych w orzecznictwie i doktrynie. Każdy przepis prawa podlega interpretacji, nawet najprostszy. W procesie stosowania prawa wykształca się określone rozumienie przepisu. Elementem stabilności prawa i zaufania obywatela do obowiązującego prawa jest jednakowe jego rozumienie przez organy stosujące prawo. Obywatel powinien mieć pewność, że ten sam przepis jest jednakowo rozumiany przez organy stosujące prawo. Stąd rola orzecznictwa sądowego, które wypracowuje pewne poglądy związane ze stosowaniem prawa. Prawo jest także nośnikiem określonych wartości, które stabilizują porządek prawny. Pojęcie strony postępowania było wielokrotnie wyjaśniane w orzecznictwie sądowym. "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania . Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wskazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (wyrok NSA z 20.9.1999 r. sygn. IV SA 1366/97 LEX nr 47871). Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wskazało, że z braku tytułu prawnego do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji Gminie I. nie przysługiwał przymiot strony. Prawo nie przewiduje reprezentacji Wójta Gminy w postępowaniu dotyczącym innych osób, jako reprezentanta ogółu społeczeństwa gminy. Wydaje się to zresztą niemożliwe ze względu na wielorakie i różnorodne interesy mieszkańców gminy. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.