II SA/Bd 550/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2010r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119, art. 121 § 2 oraz art. 20 § 1pkt 4, art.64 a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do J. C., jako współwłaścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...], ponieważ mimo wcześniejszego upomnienia z dnia [...] lipca 2009 r., nie wykonała ona ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., nakazującej współwłaścicielom nieruchomości położonej [...] przy ul. [...], wyłączyć w całości z użytkowania budynek mieszkalny wielorodzinny, w terminie do [...] 1999 r. oraz umieścić na budynku zawiadomienie o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także o zakazie jego użytkowania. Ustalając więc wymagalność zobowiązania organ stwierdził, że podlega ono egzekucji w trybie administracyjnym, w związku z czym nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł wskazując, że należność ta jest mniejsza niż 10 % kwoty nałożonej grzywny. Do powyższego postanowienia w oparciu o art. 122 § 1 pkt 1 w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji załączył odpis tytułu wykonawczego, wystawionego w trybie art. 32 tej ustawy. W zażaleniu od orzeczenia organu I instancji J. C. wyjaśniła, że identyczne postanowienie oraz identyczny tytuł wykonawczy otrzymała w 2006 r., które to rozstrzygnięcia zostały zaskarżone i ostatecznie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wydanym w sprawie II SA/Bd 63/07, postanowienia organów obu instancji zostały uchylone. Skarżąca podniosła, że od tego czasu nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny sprawy. Dlatego też niezrozumiałym jest w jej ocenie ponowne powrócenie do sprawy i tym samym kwestionowanie w/w wyroku. Ponadto skarżąca podniosła, że jest emerytką w podeszłym wieku, otrzymującą niewielką emeryturę i sprawa ta wpłynęła na złe jej samopoczucie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nietrafnie powołuje się na rzekomy fakt ostatecznego wyjaśnienia sprawy wskazanym przez nią wyrokiem, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] nie zakwestionował zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jako następstwa niewykonania ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., wskazał natomiast na wystąpienie w postanowieniu organu I instancji błędu w matematycznym obliczeniu wysokości opłaty za wydane postanowienie. Organ odwoławczy powołał się na art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiący, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Organ zwrócił uwagę na fakt, że w przedmiotowym postępowaniu wierzycielem i organem egzekucyjnym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], który na mocy powyższego przepisu obowiązany jest doprowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sytuacji gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, który stał się wymagalny. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze wniesionej do Sądu, wniosła o uchylenie orzeczenia organu odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zarzucając jego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, iż drugi punkt decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., o umieszczeniu na budynku tablic ostrzegających o stanie zagrożenia został wykonany i takie tablice zostały umieszczone na tym budynku. Ponadto skarżąca, wskazując na swój podeszły wiek, ponad [...] lat i niskie dochody w wysokości [...] zł. emerytury, wywodziła, że nałożony na nią obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania w całości jest niemożliwy do wykonania, tym bardziej, iż obowiązek ten należy odnieść do zapewnienia trzem zamieszkującym w budynku rodzinom inne lokale mieszkalne. W ocenie skarżącej nałożony na nią obowiązek w istocie spoczywa na Gminie [...] zgodnie z art.. 4 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r., o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ podkreślił, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji wiążące się z niezadowoleniem jej adresatów albo z uwarunkowań ekonomicznych. Organ wywodził, że niewykonalność decyzji zachodzi w przypadku technicznej niemożności jej realizacji lub jeżeli jej wykonanie byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że pismem z [...] lutego 2009 r., skarżąca złożyła dwa odrębne środki zaskarżenia, tj. zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r., w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a jednocześnie wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, których organ egzekucyjny nie uwzględnił, wydając w tym przedmiocie postanowienia z [...] lutego 2010 r. W postanowieniu tym rozpoznał co prawda zarzut, którego skarżąca nie podnosiła (zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego), jednakże wobec braku zwrotnych poświadczeń odbioru odpisu w/w postanowienia ani tez informacji, czy skarżąca złożyła na to postanowienie zażalenie, nie można ustalić, czy orzeczenie to jest ostateczne. Trzeba też zauważyć, że treść skargi w głównej mierze odnosi się do materii, która winna być przedmiotem zarzutów. Zgodnie bowiem z treścią art. 33 w/w ustawy, podstawą zarzutu może być wykonanie w całości lub w części obowiązku (art. 33 pkt 1), oraz niewykonalność obowiązku (art. 33 pkt 5). Pomimo tego, że treść skargi nawiązuje głównie do materii zastrzeżonej dla zarzutów, to zachodziły warunki do merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz.1270), nie zawierają szczegółowych wymogów formalnych w zakresie wskazania w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony. Niezbędne wymogi skargi zostaną spełnione, jeżeli skarżący wskaże, na czym polega, jego zdaniem, naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności. W złożonej skardze, skarżąca powołała się – choć w ograniczony sposób - na takie okoliczności, które uzasadniają objęcie przez Sąd kontrolą zaskarżonego postanowienia. Skarżąca wskazała bowiem na fakt, że jest współwłaścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...], jedynie w [...]a wśród pozostałych jej współwłaścicieli, jest Gmina [...], posiadająca [...] część udziałów, która w ocenie skarżącej winna ponosić ciężary egzekucji. Należało więc w ocenie Sądu zinterpretować powyższy wywód w ten sposób, iż skarżąca kwestionuje w istocie sytuację, iż organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny (grzywnę w celu przymuszenia) tylko wobec jej osoby (dysponującej jedynie mniejszościowym udziałem w nieruchomości), w sytuacji, kiedy do wykonania obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku są odpowiedzialni solidarnie wszyscy jego współwłaściciele, w tym dysponująca udziałem największym [...], - Gmina [...]. Stanowi to niewątpliwie przerzucenie całego obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania na jedną osobę, spośród wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, która jest w dodatku mniejszościowym udziałowcem kamienicy. Narusza to konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), które znajdują się w takiej analogicznej sytuacji. Do sytuacji tej doprowadziło przede wszystkim zaniechanie wskazania w jednym tytule wykonawczym wszystkich zobowiązanych osób do wykonania obowiązku nałożonego w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Trzeba bowiem zauważyć, że skoro w powyższej decyzji nakazano wszystkim współwłaścicielom nieruchomości położonej [...] przy ul. [...], wyłączenie w całości z użytkowania mieszkalny budynek wielorodzinny, to oznacza solidarne nałożenie obowiązku na te podmioty. Zachodziła więc potrzeba wskazania w jednym tytule wykonawczym wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Ich bowiem obowiązek jest tożsamy, a nie różny. (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji – Komentarz, Piotr Przybysz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 122). W konsekwencji umożliwiłoby to prowadzenie jednego postępowania egzekucyjnego. Skoro jednak organy zdecydowały się na wydawanie odrębnych tytułów wykonawczych w stosunku do każdego ze współwłaścicieli nieruchomości, w stosunku do których prowadzą odrębne też postępowania (a wydanych w ich ramach orzeczeń co do pozostałych zobowiązanych do wykonania obowiązku, skarżąca nie może zaskarżyć), to winny mieć na względzie, że w tej sytuacji, zachodzi szczególna potrzeba przestrzegania w/w zasady równego traktowania stron, jak i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wynikającej z art. 8 kpa. Zasad tych jednak nie przestrzegały, albowiem podjęły szereg niezrozumiałych dla skarżącej i sprzecznych z zasadą praworządności (art. 7 kpa) i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) działań. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z [...].11.2006 r., uchylił do ponownego rozpatrzenia postanowienie w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz nałożenia grzywny w celu przymuszenia w stosunku do B. K. z uwagi na okoliczność, że w jej miejsce współwłaścicielem nieruchomości został jej syn M. K., co wynikało z postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...].05.2006 r., sygn. I Ns 438/06 oraz z aktu notarialnego z [...].12.2004 r. Rep. A Nr [...] (vide: k. 45 akt administracyjnych), poczym postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r., uchylił z kolei do ponownego rozpatrzenia postanowienie w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz nałożenia grzywny w celu przymuszenia w stosunku do M. K. z uwagi na potrzebę "udowodnienia faktu posiadania przez M. K. prawa własności rzeczonego budynku" (vide: k. 99 w/w), którą to okoliczność we wcześniejszym postanowieniu organ uznał za udokumentowaną. Ponadto organ odwoławczy postanowieniem z [...].11.2006 r., uchylił do ponownego rozpatrzenia postanowienie w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz nałożenia grzywny w celu przymuszenia w stosunku do Gminy [...], z uwagi na potrzebę wykazania prawdziwości jej twierdzeń, iż wydała decyzje o przydziale mieszkań zastępczych części lokatorom przez co wykonała ona nałożony na nią obowiązek wyłączenia z użytkowania budynku przy ul. [...], stosownie do swego w nim udziału [...] części. Organ odwoławczy uznał też za słuszny zarzut w/w gminy, iż brak jest podstaw do przydziału lokali zastępczych w stosunku do tych osób zamieszkujących w w/w kamienicy, w tych mieszkaniach, których gmina nie jest właścicielem, a stanowią one własność innych osób (vide: k. 43). W ocenie Sądu, idea wyłączenia Gminy [...] z postępowania egzekucyjnego na tej podstawie, iż przydzielając lokale zastępcze części rodzinom z w/w kamienicy wypełniła swój obowiązek egzekucyjny stosownie do wielkości swych udziałów nie jest zasadna. Pomijając już problem, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do dokonania oceny, jakiego rodzaju współwłasność w/w kamienicy zachodzi (czy jest to współwłasność bez wyodrębnienia własności poszczególnych lokali, czy też z takim wyodrębnieniem), to należy zauważyć, że wyprowadzenie się rodzin z lokali, które hipotetycznie stanowiłyby własność w/w Gminy, nie oznacza, że Gmina ta utraciłaby przez ten fakt prawo własności tychże lokali. Skoro posiada nadal udział w kamienicy, to nadal też pozostaje ich współwłaścicielem. Nie można byłoby więc uznać, że nie dotyczy jej decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., nakazująca współwłaścicielom nieruchomości położonej [...] przy ul. [...], wyłączyć w całości z użytkowania w/w kamienicę. Jak wynika z tej decyzji dotyczy ona wszystkich współwłaścicieli i całości budynku, a nie jego części stosownie do wielkości w niej udziału. Podnieść też trzeba, że pomimo uchylenia do ponownego rozpatrzenia wskazanych wyżej postanowień, z akt sprawy nie wynika, by zostały one ponownie rozpatrzone. Przy braku więc prawnych przeszkód do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, poprzez bezczynność organu egzekucyjnego, który nie rozpatrzył skierowanych do ponownego rozpatrzenia spraw, w istocie całość obowiązku, który dotyczyć miał wszystkich współwłaścicieli solidarnie, przerzucono jedynie na skarżącą, co jak już to podkreślono stanowi naruszenie obowiązku równego traktowania stron, wynikającego z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Trzeba ponadto podkreślić, że organy nie wyjaśniły też powoływanej przez Gminę [...] w jej zażaleniu z [...] września 2006 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z [...].08.2006 r. (vide: k. 24 akt administracyjnych), okoliczności, że jej powództwa o eksmisję w stosunku do pozostałych w w/w kamienicy osób zostały oddalone, z przyczyn wskazanych w zażaleniu. Okoliczność tą należałoby wyjaśnić, w świetle ustalenia, czy istnieją ewentualne przeszkody prawne co do skierowania przez współwłaścicieli tejże nieruchomości powództw o eksmisję przeciwko mieszkającym tam osobom, albowiem może to mieć znaczenie dla oczekiwanego przez organy od skarżącej rodzaju działań, które powinna podjąć by wykonać nałożony w/w decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. obowiązek. To z kolei ma wpływ na zasadność zastosowania odpowiedniego środka egzekucyjnego. Ponadto organy dopuściły się innych naruszeń prawa. Ani postanowienie organu egzekucyjnego, ani też zaskarżone postanowienie nie zawierają uzasadnienia, odnoszącego się do wskazania racji dla których ustalono grzywnę w wysokości [...] zł. Obowiązek sporządzenia takiego uzasadnienia wynika z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jakkolwiek grzywna w celu przymuszenia ma charakter uznaniowy, to jednak okoliczność ta stwarza po stronie organu egzekucyjnego obowiązek uzasadnienia jej wysokości, tym bardziej w sytuacji, iż poprzednio została nałożona w kwocie [...] zł., a więc ponad dziesięć razy mniejszej, a organy nie powołały się na jakąkolwiek zmianę sytuacji faktycznej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji publicznej obu instancji, rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły przepisy prawa materialnego, jak i procesowego przez błędne ich zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.