II SA/Bd 553/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi "K.-R." K. SP. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na wniosek A. S. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., Burmistrz [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni biogazowej w miejscowości Sz. na działkach nr 80/1 i 80/2 w gminie K. Pismem z dnia [...] r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. zażądała od Burmistrza [...] wznowienia postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją ze względu na przyczynę określoną w art. 145 § l pkt 4 kpa. Spółka podniosła, że pominięto ją jako stronę w toku tego postępowania i nie doręczono jej decyzji z dnia [...] r. Spółka swój interes prawny wywiodła z faktu uznania ją za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla tej samej inwestycji, której dotyczyła decyzja z dnia [...] r. Zdaniem spółki, zarówno postępowanie lokalizacyjne, jak również postępowanie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mają charakter postępowań pomocniczych, ich przeprowadzenie bowiem jest niezbędne dla uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrociepłowni biogazowej w miejscowości Sz. Postępowania poprzedzające wydanie decyzji o zgodzie na budowę mają charakter służebny wobec postępowania generalnego, w którym rozstrzygana będzie kwestia pozwolenia na budowę. Nie są to zatem, jak argumentuje spółka, postępowania odrębne, w tym sensie, że nie załatwiają ostatecznego problemu, a posiadając charakter subsydiarny służą one ostatecznemu załatwieniu sprawy związanej z wydaniem pozwolenia na budowę, co wynika wprost z przepisów prawa. Na poparcie powyższych twierdzeń skarżąca spółka przytoczyła art. 50 ust. l i 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 56 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 33, 34 ust. l i 35 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej spółki, z brzmienia wskazanych przepisów wynika, że skoro została uznana za stronę w jednym z postępowań zmierzających do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, to nie mogła utracić atrybutu strony na kolejnym etapie, przed wydaniem decyzji generalnie kończącej całe postępowanie. Spółka podniosła ponadto, że o wydaniu decyzji z dnia [...] r. dowiedziała się z pisma Burmistrza [...] z dnia [...] r., które doręczone zostało spółce dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz [...] odmówił uchylenia ww. decyzji dotychczasowej z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją za strony uznano właścicieli nieruchomości przylegających do granicy nieruchomości, na której planowane jest przedsięwzięcie. Z raportu o oddziaływaniu na środowisko budowy elektrociepłowni Sz. wynika, że oddziaływanie inwestycji obejmie działki nr 80/1 i 80/2, na których będzie wykonana inwestycja. Do powyższych działek przylegają działki osób fizycznych oraz Skarbu Państwa w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych. Skarb Państwa jest właścicielem działki nr 1/57, która wydzierżawiona została od dnia 13 maja 1994 r. spółce [...]. Okoliczność zawarcia umowy dzierżawy wynika z pisma Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...]r. nr [...]. Skarb Państwa uczestniczył w przedmiotowym postępowaniu jako strona, zaś w jego imieniu występowała Agencja Nieruchomości Rolnych Terenowy Oddział w [...]. W świetle poczynionych ustaleń Burmistrz [...] uznał, że spółka [...] będąca dzierżawcą nieruchomości sąsiedniej nie ma własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w postępowaniu w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Interes prawny przysługuje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, a nie dzierżawcy, którego uprawnienia są pochodne w stosunku do właściciela i który nie ma z tego powodu własnego interesu prawnego. Organ wskazał ponadto, że orzekając w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań organ nie jest związany ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz, że zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa i doktryny prawa administracyjnego tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego i stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka [...] wniosła o jej uchylenie w całości. Spółka podniosła, że ma interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r., który wynika z faktu, że jest to postępowanie subsydiarne względem postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę, podobnie jak postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym została uznana za stronę. W tym zakresie spółka powieliła argumentację przytoczoną we wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto wskazała, że nie jest istotna okoliczność, czy organ orzekając w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest merytorycznie związany ustaleniami z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też nie. Odnosząc się do oceny interesu prawnego w rozumieniu art 28 kpa, spółka podniosła, że w sprawie nie chodzi o legitymację procesową, tylko o legitymację do występowania przed organem I instancji w charakterze strony. Skarżąca zarzuciła, że twierdzenie organu odnoszące się do interesu prawnego nie zostało poparte przytoczeniem jakiegokolwiek orzecznictwa lub poglądu przedstawiciela doktryny. Wskazała przy tym, że niejednokrotnie w rzeczywistości dzierżawca nieruchomości może posiadać taki sam, a nawet mocniejszy od właściciela interes faktyczny lub prawny. Zdaniem spółki interes prawny dzierżawcy wynika z przepisów ustawy dających mu prawo pierwszeństwa nabycia dzierżawionej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podzielił motywy, jakimi kierował się Burmistrz [...] rozważając możliwość przyznania skarżącej spółce jako dzierżawcy nieruchomości statusu strony w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia na sąsiedniej działce. Uznano mianowicie, że iż stroną w takim postępowaniu są podmioty posiadające prawa rzeczowe do nieruchomości, na której zlokalizowana ma być inwestycja oraz prawa rzeczowe do działek sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia, będącego źródłem emisji do środowiska, na które to działki emisja ta może oddziaływać z uwagi na ograniczenia. W ocenie organu do takiego wniosku prowadzi wykładnia art. 28 kpa oraz art.46 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, póz. 150 ze zm.), która miała zastosowanie do postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. Opierając te wywody na poglądach doktryny i orzecznictwie sądów administracyjnych Kolegium wywodziło, że przymioty strony nie będą przysługiwały podmiotom posiadającym tytuł prawny na podstawie stosunków zobowiązaniowych, takich jak np. najem czy dzierżawa. Ochronę ich praw powinien bowiem zapewnić właściciel nieruchomości (będący stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), natomiast podmioty posiadające uprawnienia o charakterze zobowiązaniowym będą miały jedynie roszczenia do właściciela nieruchomości o wywiązanie się ze stosunku prawnego, który ich łączy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, orzekając w sprawie środowiskowych uwarunkowań Burmistrz [...] nie był związany faktem uznania spółki za stronę w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla nabycia statusu strony wymagane jest bowiem spełnienie przesłanek wskazanych w art.28 kpa i dlatego samo faktyczne uczestniczenie danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym nie powoduje automatycznie przyznania mu prawa do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, którą wniosła [...] Sp. z o.o . Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła Kolegium naruszenie art. 28 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, a jej interes w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością dzierżawioną jest jedynie interesem faktycznym. Zdaniem skarżącej spółki, organ II instancji wadliwie przyjął, że art. 46a Ustawy z dnia 27.04.2001 roku Prawo ochrony środowiska definiował w sposób szczególny stronę postępowania administracyjnego w stosunku do art.28 kpa i to w sposób zawężający, choć w rzeczywistości przepis ten nie zawiera w swej treści w ogóle definicji strony postępowania administracyjnego (poza odniesieniem do osoby wnioskodawcy składającej wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia).W szczególności w ocenie skarżącej z przepisu tego nie można wywodzić, że w sprawie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia stroną może jedynie być osoba posiadająca prawa rzeczowe do nieruchomości, dla której zlokalizowana ma być inwestycja oraz prawa rzeczowe do działek sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia, będącego źródłem emisji do środowiska, na które to działki emisja ta może oddziaływać. Skarżąca twierdziła ponadto, że jej interes prawny do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony wynika z faktu, że przysługuje jej ustawowe prawo pierwszeństwa do nabycia dzierżawionej nieruchomości, co winno stanowić przesłankę przyznania jej statusu strony. Skarżąca powoływała się także na wskazaną już w odwołaniu okoliczność, że tzw. postępowanie środowiskowe ma charakter służebny w stosunku do postępowania generalnego zmierzającego do wydania decyzji o zgodzie na budowę (tak samo jak postępowanie lokalizacyjne). Skoro zatem [...] Sp. z o.o. uzyskała atrybut strony w postępowaniu o lokalizację inwestycji celu publicznego dla tego samego przedsięwzięcia, to już postępowaniu pomocniczym w stosunku do postępowania generalnego nie można Spółki tego statusu pozbawić. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istota zarzutu skargi sprowadzała się do wadliwości uznania przez organy orzekające w sprawie, że skarżąca spółka nie miała przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarżąca domagała się przyznania jej tego statusu z uwagi na fakt, że jest wieloletnim dzierżawcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której przedsięwzięcie ma być zrealizowane i z tego tytułu przysługuje jej ustawowe prawo pierwszeństwa do nabycia tego gruntu. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma więc kwestia przysługiwania podmiotowi, będącemu dzierżawcą nieruchomości przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska obowiązujące w chwili wydawania przez Burmistrza [...] decyzji z dnia [...] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie wprowadzały w tej materii odmiennych, szczególnych rozwiązań prawnych w stosunku do reguł przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego. W świetle zaś art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interes prawny użyte w art.28 kpa oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu interesu prawnego decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku (tak w wyroku NSA z 5 października 1998 r II S.A.1104/98, niepublikowanym). Interes prawny jest to zatem interes związany z prawem, a więc z przepisami prawa, z których dla określonego podmiotu wynikają jakieś prawa lub obowiązki. Naruszenie interesu prawnego określonego podmiotu będzie miało miejsce przede wszystkim wtedy, gdy nastąpi zmiana sfery prawnej tego podmiotu. Np. zostaną na ten podmiot nałożone nowe obowiązki, zostanie zmieniona treść dotychczasowych obowiązków, podmiot ten zostanie pozbawiony przysługujących mu uprawnień lub przysługujące mu uprawnienia zostaną zmienione. Tak rozumiane naruszenie interesu prawnego lub uprawnień winno mieć charakter rzeczywisty, a nie domniemany. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (postanowienie NSA OZ w Łodzi z 19 stycznia 1996 r. SA/Ł 1843/95, wyrok NSA z 27 września 1999 r. IVSA 1285/98 - nie publikowane). W ocenie skarżącej spółki, źródłem jej interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Burmistrza [...] decyzji z dnia [...] jest status dzierżawcy nieruchomości przysługujący jej na mocy umowy z właścicielem gruntów. Przepis art. 693§1 Kodeksu cywilnego stanowi, że przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Umowa dzierżawy nieruchomości jest zatem stosunkiem o charakterze zobowiązaniowym i co do zasady nie kreuje po stronie dzierżawcy uprawnienia do występowania w obrocie publicznym. Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Dzierżawa jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym, nie wiąże się z prawem do gruntu, bowiem zgodnie z art.693 k.c. daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków . Z tego nie wynika interes prawny, o którym mowa w art 28 kpa. ( wyrok NSA z dnia 24.10.2003r. I SA 3170/01 - LEX nr 159223). Jest w sprawie oczywistym, że wydanie przez Burmistrza [...] decyzji z dnia [...] o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może pociągać za sobą także zmiany w sferze faktów. Zmiany takie mogą nastąpić skutkiem późniejszych zdarzeń, w szczególności zrealizowania obiektu budowlanego objętego tą decyzją. Zdarzenia te, o ile nie stanowią one na podstawie innych przepisów zdarzenia prawotwórczego, pozostają jednak dla dzierżawcy nieruchomości tylko w sferze faktów, a nie w sferze prawa. Jak już wyżej wspomniano, wykazanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Tylko wówczas można przyjąć, że po stronie danego podmiotu występuje interes prawny w rozumieniu art.28 kpa. Takim przepisem nie może być uznany także przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2007r., Nr231, poz.1700 ze zm.) stanowiący, że dzierżawca ma prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli dzierżawa trwała przez okres co najmniej trzech lat. Przysługujące skarżącej spółce uprawnienie z tytułu pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości zagwarantowane tą ustawą aktualizuje się dopiero w przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej. Jego istotą jest nałożone na właściciela nieruchomości ograniczenie wyboru potencjalnego nabywcy w przypadku ewentualnej sprzedaży nieruchomości. Takie ograniczenie prawa własności nie może być jednak utożsamiane z nabyciem przez dzierżawcę z tytułu tej ekspektatywy jakichkolwiek praw do nieruchomości ponad te, które wynikają ze zobowiązaniowego tytułu do władania nieruchomością. Dla poparcia swojego twierdzenia skarżąca spółka wskazała również, że została uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] ustalającą lokalizację celu publicznego dla tej samej inwestycji. Należy podkreślić, że każde postępowanie ma charakter autonomiczny i wymaga odrębnego badania legitymacji materialnej jak i formalnej strony, a więc istnienia normy prawnej uzasadniającej twierdzenie, że dany podmiot ma interes prawny w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu danej sprawy. Upatrywanie posiadania interesu prawnego przez analogię do innych spraw nie może doprowadzić do uznania, że danemu podmiotowi przysługuje interes prawny w postępowaniu o innym przedmiocie, choćby nawet podobnym. Z wyżej wskazanych powodów Sąd uznał, że skarżąca spółka jako dzierżawca nieruchomości nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia na sąsiedniej nieruchomości i dlatego nie mogła skutecznie domagać się uczestnictwa w tym postępowaniu charakterze strony. Nie istnieje bowiem uzasadnione treścią normy prawa materialnego powiązanie pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania, czyniące skarżącą spółkę bezpośrednio zainteresowaną w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. W konsekwencji Sąd orzekający w tej sprawie podziela w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, co implikowało konieczność oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).