II SA/Bd 553/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi [...], [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wyeliminowania uciążliwości związanych z eksploatacją obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...]nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta R. decyzją z [...] stycznia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 §1 k.p.a. oraz art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm. – dalej p.o.ś.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu, w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko obejmującego eksploatację suszarni ziarna kukurydzy zlokalizowanej na działce nr [...], obręb P., gmina P. W uzasadnieniu podano, że zawiadomieniem z [...] września 2022r. wszczęto postępowanie z urzędu w przedmiocie wydania decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko przez suszarnię ziarna. Wyjaśniono, że w ramach postępowania między innymi: uzyskano wyniki kontroli Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w R. dotyczącej budynków magazynów płodów rolnych znajdujących się na ww. nieruchomości, przeprowadzono kontrolę terenową [...] października 2022r., przeprowadzono pomiary hałasu emitowanego przez pracującą suszarnie kukurydzy. Pozyskane dowody dały podstawę do wydania decyzji [...] grudnia 2022r., nakładającej na W. i M. K. obowiązek wdrożenia działań zmierzających do wyeliminowania uciążliwości związanych z eksploatacją suszarni. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] lutego 2023r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Starosta wyjaśnił, że ponownie prowadząc postępowanie pozyskano pisemne oświadczenia od W. i M. K., którzy [...] maja 2023r. i [...] listopada 2023r. poinformowali, że w roku 2023r. suszarnia ziarna zbóż i kukurydzy nie była eksploatowana; nadto przeprowadzono kolejne wizje lokalne [...] i [...] lipca 2023r. oraz [...] grudnia 2023r., które potwierdziły lokalizację na terenie nieruchomości dwóch suszarni oraz "zlikwidowane przyłącze gazowe". Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji doszedł do przekonania, że nie powstało jakiekolwiek negatywne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie (zapylenie, zanieczyszczenie łuską kukurydzianą oraz emisja hałasu), a wobec nieeksploatowania w 2023r. suszarni prowadzenie dalszego postępowania dowodowego (w tym zasięgnięcie opinii biegłego) stało się merytorycznie bezprzedmiotowe. W ocenie organu "likwidacja przyłączy gazowych do instalacji" potwierdza, że małżonkowie K. nie planują jej użytkowania w dalszych latach. Starosta, powołując się na brzmienie art. 362 ust. 1 p.o.ś. uznał, że w zaistniałych okolicznościach zachodzi podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego. Rozpoznając odwołanie wniesione przez A. i Z. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji z [...] marca 2024r. Kolegium w pełni zaakceptowało stanowisko wyrażone przez Starostę R. Kolegium stwierdziło, że skoro suszarnia nie jest eksploatowana, a materiał dowodowy w sprawie nie dowiódł, aby nieeksploatowana suszarnia wywoływała dalekosiężne i trwale skutki negatywnego oddziaływania na środowisko, to nie ma podstawy do tego, aby organ administracji publicznej nakładał obowiązki ustanowione w ust. 1 art. 362 p.o.ś. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. i Z. K. (Skarżący), którzy zarzucili bezzasadność, względnie przedwczesność umorzenia postępowania administracyjnego. Za naruszające przepisy uznali oni oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na oświadczeniu użytkowników suszarni. Wskazali, że na działce nr [...] od 13 lat działają suszarnie, a oni zmuszeni są do znoszenia niewyobrażalnego hałasu związanego z załadunkiem, rozładunkiem, transportem ciężarówek, z emisją spalin, oparów oraz pyłu. W ocenie Skarżących organy zbagatelizowały te okoliczności, podobnie jak kwestie zmiany sposobu użytkowania zabudowań magazynu płodów rolnych. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Organ podejmując decyzję (postanowienie) związany jest powyższymi regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i merytorycznego rozstrzygania. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nienależycie wywiązały się z tak określonych obowiązków. Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na treść art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym przepisie, oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Należy też zauważyć, że istotną okolicznością w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy i w jaki sposób suszarnia ziarna zlokalizowana na działce nr [...] obręb P. oddziałuje na środowisko. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały zgodnie, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na niestwierdzenie eksploatacji przedmiotowej suszarni. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał jednak podstaw do uznania, iż w sprawie zachodzi podstawa do zastosowania art. 105 k.p.a., a co najmniej rozstrzygnięcie zostało wydane przedwcześnie bez należytego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji prowadził z urzędu postępowanie w przedmiocie "wdrożenia działań zmierzających do wyeliminowania uciążliwości związanych z eksploatacją suszarni ziarna". W podstawie rozstrzygnięcia wskazał między innymi na art. 362 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. W myśl tego przepisu jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Z unormowań art. 362 p.o.ś. wynika, że może on znajdować zastosowanie w przypadku negatywnego oddziaływania na środowisko. Ustawodawca nie precyzuje, co kryje się pod tym pojęciem, i stąd też może pojawić się wątpliwość, czy swoją dyspozycją obejmuje on tylko stany niezgodnego z prawem oddziaływania na środowisko, czy też wszystkie (również legalne) stany negatywnie wpływające na przedmiot ochrony. Próbując rozwiązać ten problem, w orzecznictwie zaprezentowano pogląd przyjmujący, że: "Przepis art. 362 ust. 1 p.o.ś. dotyczy wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany" (wyrok WSA w Rzeszowie z 27 stycznia 2010 r., II SA/Rz 749/09 – dostępny w bazie LEX nr 554170). W innym orzeczeniu wskazuje się natomiast, że: "1. Dobrem chronionym w art. 362 p.o.ś. jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny. Aby zatem organ mógł nałożyć przewidziany w ww. przepisie obowiązek, musi stwierdzić, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko", 2. Dyspozycja zawarta w art. 362 p.o.ś. upoważnia jedynie do nałożenia obowiązku ograniczenia określonego oddziaływania, ale nie jego zaprzestania. Z punktu widzenia zasad odpowiedzialności ww. przepis ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wówczas, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań nakładających obowiązki bezpośrednio z mocy prawa lub pozwalających na nałożenie obowiązków dalej idących. 3. Obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko w myśl art. 362 ust. 1 p.o.ś. może być nakładany w sytuacji, kiedy stan negatywnego oddziaływania na środowisko ma charakter ciągły i trwa przez jakiś czas. Wówczas organ administracji może jednocześnie nałożyć ograniczenia i obowiązek przywrócenia środowiska do stanu pierwotnego" (wyrok WSA w Kielcach z 20 maja 2010 r., II SA/Ke 256/10, LEX nr 674203). W literaturze przedmiotu podkreśla się także, że: pomimo braku w ustawie p.o.ś. definicji pojęcia negatywnego oddziaływania na środowisko należy zauważyć, iż negatywne oddziaływanie i tak musi zostać wykazane w konkretnej sprawie, aby można było nałożyć obowiązki wskazane w art. 362 ustawy p.o.ś., a to oznacza, iż przesłanka oddziaływania negatywnego musi przybrać postać mierzalną (dającą się wykazać). K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 362. Nałożenie obowiązków wynikających z art. 362 ust. 1 p.o.ś. wymaga ustalenia podmiotu korzystającego ze środowiska oraz ustalenia, czy podmiot ten dopuścił się negatywnego oddziaływania na środowisko. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 20 p.o.ś. przez podmiot korzystający ze środowiska rozumie się: a) przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) oraz przedsiębiorcę zagranicznego, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego; b) jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców; c) osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Obowiązki wynikające z art. 362 p.o.ś. będą mogły być więc nałożone na bardzo szeroki krąg podmiotów, zarówno prowadzących działalność gospodarczą, jak i takiej działalności niewykonujących. W rozpoznawanej sprawie należy przyznać rację Skarżącym, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art.7, art.75 § 1, art.77 § 1, art.78 § 1 i art.80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przede wszystkim organy w sposób nieuprawniony przyjęły, że właściciele działki nr [...] (W. i M. K.) zaprzestali użytkowania instalacji do suszenia ziarna. Organy oparły się na oświadczeniu stron, złożonym [...] listopada 2023r. (akta adm. – karty nienumerowane), że "suszarnia zbóż i kukurydzy w roku 2023 nie była eksploatowana". Pominięto jednak, że w tym samym oświadczeniu małżonkowie K. nie wykluczyli użytkowania suszarni w kolejnych latach, a w 2022r. instalacja (co nie jest sporne) była eksploatowana, a co więcej na terenie nieruchomości nadal funkcjonuje magazyn zboża. Okoliczność, że aktualnie (na dzień wydania zaskarżonych decyzji) suszarnie nie były użytkowane, pozostaje zatem irrelewantna dla możliwości skorzystania z dyspozycji art. 362 ust. 1 p.o.ś. Należy bowiem zauważyć, że decyzje wydane zostały w styczniu 2024r. (organ I instancji) oraz w marcu 2024r. (organ odwoławczy), a suszenie ziarna jest procesem sezonowym, zwykle odbywającym się tuż po zakończeniu zbiorów (żniw) – tj. w okresie jesiennym. Wizja lokalna (jedyna udokumentowana w aktach sprawy) także została przeprowadzona w lipcu 2023r. – a więc poza sezonem suszenia ziarna zbóż. Należy również przypomnieć, że z postanowień art. 362 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wynika, że na jego podstawie można nałożyć również obowiązek "przywrócenia środowiska do stanu właściwego", a zatem może on znajdować zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości, a których skutki cały czas występują. Ustaleń oraz rozważań w tym zakresie w sprawie zabrakło. Ponadto organy nie ustaliły jaka instalacja do suszenia ziarna została poddana kontroli. Nie ustalono danych technicznych instalacji, jej zdolności produkcyjnych, rodzaju (stacjonarna, przenośna), rodzaju spalania. Nie ustalono także zakresu korzystania ze środowiska. Notatka z przeprowadzonej wizji potwierdza wyłącznie istnienie na terenie działki dwóch suszarni kukurydzy. Tymczasem okoliczności związane z zakresem korzystania z suszarni, jej charakterystyka techniczną mają znaczenie albowiem użytkowanie takich instalacji może powodować negatywne oddziaływanie na środowisko, a także może wymagać uzyskania pozwolenia emisyjnego albowiem suszarnia ziarna pod pewnymi warunkami może zostać zakwalifikowana jako instalacja mogąca powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska. Instalacja do obróbki produktów spożywczych lub paszy z nieprzetworzonych surowców pochodzenia roślinnego o zdolności produkcyjnej ponad 300 ton wyrobów gotowych na dobę została objęta uregulowaniami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014r. (§ 2 pkt 6 ppkt 5 b załącznika do rozporządzenia). Nadto, z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że wcześniejsza kontrola (nieudokumentowana w aktach), która miała miejsce na terenie działki nr [...] 7 w październiku 2022r. wykazała zanieczyszczenia pyłowe okolicznych budynków. Zauważyć przy tym należy, że organ I instancji wyjaśnił, że "na chwilę przeprowadzania wizji trudno było stwierdzić, że są to zanieczyszczenia spowodowane pracą suszarni kukurydzy". Sformułowanie to wprost oznacza, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ nie było wystarczające. Co miał na uwadze organ I instancji pisząc o "trudnościach " - nie wiadomo. W aktach sprawy próżno jest nadto szukać dowodów, na podstawie których organy ochrony środowiska przyjęły, że użytkowników przedmiotowej instalacji należy uznać za podmioty korzystające ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.o.ś. Z akt sprawy nie wynika, czy małżonkowie K. eksploatują suszarnię (eksploatowali) w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, czy działalności wytwórczej w rolnictwie, czy też jako osoby fizyczne. Brak jest także rozważań, czy właściciele instalacji do suszenia ziarna korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia. Naruszenie przez organy ww. przepisów proceduralnych ww. zakresie doprowadziło Sąd do wniosku o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1pkt 1) lit. c) oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego, powtórzenie kontroli suszarni, poczynienie ustaleń co do charakterystyki instalacji, w miarę potrzeby przeprowadzenie bezpośrednich dowodów osobowych (przesłuchanie stron, osób z sąsiednich nieruchomości) w zakresie uciążliwości związanych z eksploatacją (w przeszłości i aktualnie) suszarni ziarna. Organ uporządkuje także akta sprawy, numerując każdą stronę akt oddzielnie, odrębnym numerem oraz dołączą pełny materiał dowodowy pozyskany w toku postępowania prowadzonego od 22 września 2022r., następnie dokona oceny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota uiszczonego przez Skarżących wpisu w wysokości 200 zł.