II SA/Bd 555/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wymiany prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2005r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] Starosta A. w rozpatrzeniu wniosku E. B. o wymianę prawa jazdy kat. A, B, C, C+E, orzekł o wymianie tego dokumentu jedynie, co do kategorii A, B, C, odmawiając wymiany w zakresie kat. C+E. Powyższe uzasadniono wynikiem dokonanej weryfikacji dokumentów źródłowych, z której wynikał brak dokumentów potwierdzających wystąpienie ze stosownym wnioskiem jak i uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu na kat. C+E prawa jazdy. Pomimo zaskarżenia tej decyzji przez E. B., uzyskała ona walor ostateczności, bowiem postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z [...] marca 2005 r. E. B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty A. z [...] marca 2004 r. zarzucając jej rażące naruszenie prawa i wydanie jej bez podstawy prawnej, co wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa W uzasadnieniu wskazał, iż okoliczność występowania braków w dokumentacji archiwalno - źródłowej nie może go obciążać jako strony, która domaga się jedynie wymiany dokumentu, a nie weryfikacji nabytych uprzednio uprawnień. Wcześniejsza trzykrotna wymiana dokumentu odbyła się bez zastrzeżeń i nie kwestionowano uprawnień wnioskodawcy w zakresie kat. C+E. Ponadto, zdaniem strony, organ naruszył fundamentalną zasadę ochrony praw nabytych poprzez samowolną zmianę decyzji, na mocy, której zostało nabyte określone uprawnienie, dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] maja 2005 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty A. z [...] marca 2004 r. Przeprowadzone z udziałem organu I instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, iż wbrew twierdzeniom strony dokumentacja jest kompletna, co potwierdziło także dokonane przez [...] Urząd Wojewódzki odtworzenie wyników egzaminu na prawo jazdy przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 1972 r. Zdaniem organu bezzasadność zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa wynika z faktu, iż organ I instancji przywołał prawidłową podstawę prawną wskazując na art. 150 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 z późn. zm.) oraz § 2 i § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24, poz. 215), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 69 poz. 640 ze zm.). W wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zapadła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] maja 2005 r. nr [...], która utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając wcześniejszą swoją argumentację, organ stwierdził brak podstaw uzasadniających możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Starosty A. z [...] marca 2004 r., zarówno w zakresie określonym przez zarzut wydania jej bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. E. B. wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] maja 2005 r. zarzucił jej naruszenie określonej w Konstytucji RP i przepisach kpa zasady ochrony praw nabytych poprzez niekorzystną dla niego zmianę wcześniejszej decyzji ostatecznej przyznającej określone uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zwrócił uwagę, że braki w dokumentacji archiwalnej nie mogą powodować dla niego negatywnych skutków prawnych, biorąc także pod uwagę fakt, iż nastąpiły one bez jego winy. Podkreślił też, że przedmiotem postępowania jest wymiana dokumentu, a nie weryfikacja nabytych uprawnień, której jego zdaniem nie przewidują przepisy o wymianie praw jazdy. Przeprowadzona przez niego dotychczas trzykrotna wymiana tego dokumentu również nigdy nie spotkała się z zakwestionowaniem uprawnień kat. C+E. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja utrzymując w mocy decyzję Starosty A. z [...] marca 2004 r. rażąco narusza prawo, ponieważ jest niezgodna z fundamentalną zasadą ochrony praw nabytych, co prowadzi do konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego jako nieważnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska w sprawie, które jednoznacznie zawarte zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] października 2005 r., sygn. akt [...] oddalona została skarga E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wymiany prawa jazdy. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasad trwałości decyzji ostatecznych zawartej wart. 16 § 1 kpa i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych wart. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego decyzji zawierających wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo wynikającej z tych sformułowań ich nieostrości, prowadzi do konieczności stwierdzenia istnienia kwalifikowanej wady określonego aktu administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozpatruje tę sprawę w granicach wyznaczonych art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Oznacza, że istotą tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy oraz mający do nich zastosowanie stan prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia określonych powyżej wad zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z ustalonego przez doktrynę i orzecznictwo stanowiska, decyzja wydana bez podstawy prawnej ma miejsce wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne. Tymczasem, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja Starosty A. z [...] marca 2004 r. zawiera szczegółowe i pełne przywołanie podstawy prawnej, która dawała temu organowi legitymację do odmowy wymiany prawa jazdy w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do naruszenia podstawy prawnej decyzji administracyjnej, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Skoro, zatem weryfikacja decyzji Starosty A. odbywała się w trybie nadzwyczajnym, to tylko wtedy mogłaby zostać wzruszona, gdyby zarzucane naruszenia przepisów miały charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzji Starosty A. o odmowie wymiany prawa jazdy kategorii C+E nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Co do zasady trafnym jest wyrażony przez skarżącego pogląd, że pogwałcenie zasady ochrony praw nabytych należy zakwalifikować jako rażące charakterze naruszenie prawa. Jednakże w tym wypadku Sąd stwierdził, iż taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z oceną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że dokonanie weryfikacji uprawnień kierowców określonych kategorii w drodze sprawdzenia wymaganych prawem dokumentów je potwierdzających, stanowi wypełnienie ciążącego na organie dokonującym wymiany dokumentu obowiązku wynikającego wprost z przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, znajdującego zastosowanie na mocy § 5 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący ustaliło fakt braku wymaganej prawem dokumentacji potwierdzającej posiadanie przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami kat. C+E. Brak ten nie wynika, jak o ustalono w trakcie postępowania sprawdzającego z zaniedbania organu czy innych przyczyn leżących po jego stronie, lecz z powodu nie istnienia rzekomego potwierdzenia posiadania przedmiotowych uprawnień. W tej sytuacji skarżący nie mógł skutecznie powoływać się na naruszenie zasady ochrony praw nabytych, dążąc do unieważnienia niekorzystnej dla siebie decyzji. W skardze kasacyjnej złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. B. podniósł naruszenie art. 155 kpa poprzez zmianę decyzji ostatecznej na niekorzyść strony tzn. w sposób ograniczający jej uprawnienia do prowadzenia pojazdów określonego typu, co narusza konstytucyjna zasadę ochrony praw nabytych. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie w szczególności art. 150 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 Prawo o ruchu drogowym a także § 2 i § 7 ust. 1 lit. d oraz ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215) oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. nr 6 poz. 640 z późno zm.) poprzez przyjęcie, że procedura wymiany praw jazdy określona w tych przepisach jest w istocie weryfikacją przyznanych wcześniej uprawnień, oraz że braki w dokumentacji archiwalnej mogą mieć wpływ na ograniczenie wcześniej poświadczonych urzędowo uprawnień do prowadzenia pojazdów. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] maja 2007 r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z [...] października 2005 r., sygn. akt [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu II instancji Sąd l instancji błędnie zastosował przepisy art. 150 i art. 90 Prawa o ruchu drogowym oraz rozporządzenia w sprawie wymiany prawa jazdy oraz § 2 i § 7 ust. 1 lit. d oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 153 cytowanej ustawy ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażane w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. przy ponownym rozpoznawaniu sprawy związany był wskazaniami wynikającymi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] maja 2007 r., zgodnie, z którym dla prawidłowej oceny zaskarżonych decyzji niezbędne jest ustalenie zakresu i charakteru kompetencji organu działającego w związku z wnioskiem o wymianę prawa jazdy. Dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 150 Prawa o ruchu drogowym (tekst jedno - Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908), ustanawiający obowiązek wymiany prawa jazdy. Zgodnie z powołanym przepisem, prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, na jaki zostały wydane. Warunki i terminy wymiany wskazanych dokumentów na mocy art. 150 ust. 2 określone zostały w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy. (Dz. U. z dnia 7 czerwca 2002 r.). Podstawę wymiany prawa jazdy stanowią dokumenty określone w § 2 ust.3 tegoż rozporządzenia, to znaczy: fotografia kierowcy, kserokopia dokumentu podlegającego wymianie oraz dowód uiszczenia opłaty. Ich dołączenie do wniosku o wymianę prawa jest obligatoryjne. Przepis art. 150 ust. 2 ten nie zawiera jednak ustawowego upoważnienia dla Ministra Infrastruktury do wydania takiego aktu wykonawczego, który wskazywałby warunki odmowy wydania prawa jazdy w związku z wymiana dokumentu. Warunki wydania i odmowy wydania prawa jazdy unormowane są, bowiem na poziomie ustawowym wart. 90 i 91 Prawa o ruchu drogowym, oraz w przepisach rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Ponadto, jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy, w wydanych w drodze wymiany dokumentach uwzględnia się ograniczenia wynikające ze stanu zdrowia lub możliwości prowadzenia określonego pojazdu, przy zastosowaniu liczbowego ich oznaczenia w postaci kodu określonego przepisami w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Przepis ten jednak jest niejasny, ponieważ nie określa jednoznacznie kompetencji organu działającego w trybie art. 150 Prawa o ruchu drogowym. Doprecyzowaniu tych kompetencji nie służy ustęp 2 § 5 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy w myśl, którego przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania określone w przepisach, o których mowa w § 2 ust. 1, tzn. w przepisach w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Takie odesłanie do innego aktu wykonawczego, zdaniem orzekającego składu, jest niedopuszczalne. Odesłanie zawarte w § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy oceniać należy mając na uwadze przepisy Konstytucji i zasady techniki legislacyjnej. Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Konstytucja nie przewiduje konstrukcji tzw. "upoważnień kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, samym zaś upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania, co do precyzji, z jaką powinny określać cechy aktu wykonawczego. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) normuje odesłania ustawowe, wskazując wymagania formalne, jakie odesłanie powinno spełniać. Nie można, zatem w rozporządzeniu wykonawczym rozszerzać materii przekazanej do uregulowania przez ustawę poprzez odsyłanie do kolejnych aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA 2348/00). Podkreśleniu wymaga również to, iż przepisy rozporządzenia w sprawie wymiany prawa jazdy oraz rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami przewidują różne tryby działania organów administracji publicznej w związku obowiązkami nałożonymi na kierowców przez ustawę Prawo o ruchu drogowym w zależności od przedmiotu sprawy. Czym innym jest bowiem wymiana prawa jazdy, o której mowa w art. 150 tej ustawy a czym innym uzyskanie prawa jazdy, o którym stanowi art. 90 ustawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie powołując się na przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany prawa jazdy, odsyłającego do rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień nie uwzględniły tej odrębności. W związku z wnioskiem o wymianę prawa jazdy organ I instancji wydał w istocie decyzję o odmowie wydania prawa jazdy, co w postępowaniu wszczętym na wniosek o wymianę dokumentu uznać należy za nieprawidłowe. Organ I instancji działając w sprawie o wymianę prawa jazdy miał obowiązek wziąć pod uwagę wyłącznie dokumenty określone w § 2 ust.3 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy, to znaczy: fotografia kierowcy, kserokopia dokumentu podlegającego wymianie oraz dowód uiszczenia opłaty. Nie mógł zaś w tym postępowaniu badać dokumentów potwierdzających uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu na kat. prawa jazdy C+E. Odmowa, zatem wymiany prawa jazdy pozostaje w świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, w sprzeczności ze wskazanym wyżej przepisem prawa materialnego, bowiem wymiana prawa jazdy na podstawie powyższych przepisów jest czynnością wyłącznie materialno-techniczną, a zakres delegacji ustawowej zawartej wart. 150 Prawa o ruchu drogowym nie daje organowi, działającemu w trybie tego przepisu upoważnienia do weryfikacji, w postępowaniu o wymianę prawa jazdy uprawnień wcześniej nabytych przez kierowcę. W związku z tym uznając skargę za uzasadnioną orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) jak w sentencji.