II SA/Bd 555/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...].[...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. nad N., działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z [...] maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2016 r. poz. 1512), § 13j rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2015 r. poz.187 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz. 23 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku skarżącego M. P. o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 50% i mniej niż 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich – odmówił przyznania pomocy finansowej. Powodem odmowy było stwierdzenie przez organ, że powstałe szkody w uprawie pszenicy ozimej oraz rzepaku ozimego wyniosły mniej niż 50%. W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił, że organ błędnie uznaje wszystkie plantacje z roślinami danego gatunku za jedną uprawę. W ocenie skarżącego pojęcie "dana uprawa" jest pojęciem znacznie bardziej szczegółowym niż "gatunek rośliny", np. dwie plantacje roślin tego samego gatunku prowadzone w inny sposób (inne zabiegi agrotechniczne, nawożenie, ochrona, inne przeznaczenie produkowanych roślin) są innymi uprawami. W sporządzonym przez Komisję Gminną protokole szkód Komisja bezpodstawnie łączyła różne uprawy jednego gatunku w jedną uprawę i wyliczała z nich średnią stratę, tak, aby wychodziła strata poniżej 50 %. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisując przebieg postępowania wskazał na protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie skarżącego spowodowanych ujemnymi skutkami przezimowania z którego wynika m.in., że wysokość strat w przypadku uprawy pszenicy ozimej wynosiła: dla powierzchni dla 20,00 ha - 50%, dla powierzchni 30,00 ha – 30%; natomiast wysokość strat w uprawie rzepaku ozimego wynosiła: dla powierzchni 45,00 ha – 50 %, a dla powierzchni 30,00 ha – 25 %. Wysokość szkód ogółem w gospodarstwie rolnym wyniosła 37,86 % średniej rocznej produkcji z ostatnich 3 lat w okresie 5-letnim poprzedzającym rok wystąpienia szkody, z pominięciem roku o najniższej i najwyższej wielkości produkcji. Organ wskazał, że przepis § 13j ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. jednoznacznie określa, że szkody w wysokości co najmniej 50% muszą dotyczyć danej uprawy występującej w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z tym przepisem procentowego obliczenia strat w danej uprawie dokonuje się w odniesieniu do całej powierzchni danej uprawy w gospodarstwie rolnym. Organ odwoławczy ustalił, że w przypadku uprawy pszenicy ozimej na powierzchni 20 ha straty w plonie wyniosły 50 % tj. objęły 10 ha, w uprawie o powierzchni 30 ha straty w plonie wyniosły 30 % tj. objęły 9 ha. Oznacza to, że przy łącznej powierzchni uprawy pszenicy ozimej 50 ha, straty wyniosły 19 ha tj. 38 %. W przypadku uprawy rzepaku ozimego na powierzchni 45 ha straty w plonie wyniosły 50 % tj. objęły 22,50 ha, a w uprawie o powierzchni 30 ha straty w plonie wyniosły 30 % tj. objęły 9 ha. Oznacza to, że przy łącznej powierzchni uprawy rzepaku ozimego 75 ha, straty wyniosły 31,50 ha tj. 42 %. Organ podkreślił, że szacowanie strat jest dokonywane przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. ARiMR nie ma żadnego wpływu na orzeczenie komisji w przedmiocie oszacowania strat i jest związana jej ustaleniami. W skardze do Sądu M. P., wnosząc o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucił jej naruszenie: 1) § 13j rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań ARiMR, poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia uprawy, skutkujące nieprawidłowym oszacowaniem wartości procentowej szkody; 2) art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy przejawiające się zaniechaniem wezwania skarżącego do udzielenia informacji, jaką odmianę danego gatunku rośliny uprawia na obszarach zgłoszonych do protokołu oszacowania oraz jaką agrotechnikę stosuje na określonych areałach, zaniechaniem wyjaśnienia definicji uprawy w rozumieniu organu oraz odstąpieniem od wyjaśnienia przyczyn, dla których komisja sporządzająca protokół oszacowania szkód zakwalifikowała poszczególne odmiany tego samego gatunku zbóż jako odrębne uprawy. Skarżący wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest prawidłowość ustalenia przez organy wielkości strat w uprawach skarżącego, przy czym osią sporu jest definicja uprawy, o której mowa w § 13j powołanego rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, skoro w aktach prawnych brak jest definicji legalnej uprawy, należy temu wyrazowi przypisać takie znaczenie, jakie ma ono w języku powszechnym, a w tym celu posłużyć się słownikiem języka polskiego. Z definicji zawartej w Słowniku Języka Polskiego wynika, że uprawa w znaczeniu rzeczownikowym w sposób ścisły związana jest z konkretnym terenem, powierzchnią czy obszarem. Kierując się tą definicją uznać należy, że pola położone np. w różnych gminach czy w różnych lokalizacjach tej samej gminy, winny być traktowane jako odrębne uprawy, wówczas, gdy na ich terenach stosowane są odmienne zabiegi od momentu zasiewu rośliny do momentu zbioru. A contrario zatem, jeżeli na danym terenie stosowane są tożsame metody siewu czy pielęgnacji, obszar ten uznać należy za jedną uprawę. W przedmiotowej sprawie zatem organ nieprawidłowo obliczył wartości szkody, w sposób nieuprawniony sumując obszary uprawne danego gatunku zboża jako podstawy do obliczenia wartości procentowej szkód. Zdaniem skarżącego, przez uprawę w rozumieniu § 13j rozporządzenia rozumieć należy wyodrębniony terytorialnie obszar podlegający określonym metodom przygotowania, siewu, zbioru czy pielęgnacji odrębnym od metod stosowanych na tym samym lub innych obszarach danego producenta rolnego, co wynika z odmiany (a nie gatunku) uprawianego tam zboża. Jeżeli zatem na obszarze 30 ha skarżący uprawiał pszenicę ozimą w odmianie Dacanto, natomiast na innym polu o powierzchni 20 ha pszenicę ościstą (Euclide), nie można uznać, że obie te uprawy, różniące się sposobem ich prowadzenia, a nawet wyglądem, można zakwalifikować jako uprawę tego samego rodzaju, a areały, na których uprawiane są obie odmiany, sumować na potrzeby obliczania wartości procentowej strat. Stąd szkody powstałe w danej uprawie winny być obliczane odrębnie dla każdego z areałów. Podobnie rzecz ma się ma w przypadku rzepaku, gdzie szkody na poziomie 50 % wystąpiły w odmianie Lohana, natomiast szkody o wartości 25 % w odmianie rzepaku Kadore. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Odnośnie wykładni pojęcia "dana uprawa" organ dodatkowo podniósł, że przyjęta wykładnia tego pojęcia jest zgodna z treścią definicji uprawy zawartej w załączniku nr 1 do rozporządzenia (Wykaz działalności w zakresie rolnictwa, przetwórstwa produktów rolnych, przetwórstwa ryb, skorupiaków i mięczaków lub w zakresie rybactwa śródlądowego objętych pomocą, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 – 3 i 6 rozporządzenia) – lit. A pkt. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczyła prawidłowości ustalenia przez organy procentowego wskaźnika powstałej w 2016 r., w gospodarstwie rolnym strony, szkody jaka wystąpiła w danej uprawie. W świetle bowiem § 13j ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR, udzielenie przez Agencję w tymże roku pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, dotyczy producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70%, spowodowane m.in. wystąpieniem w 2016 r. ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. W ocenie skarżącego wskaźnik ten został bezpodstawnie ustalony przez organy poniżej 50%, co skutkowało odmową przyznania płatności. Zdaniem skarżącego, niezasadnie organ interpretuje pojęcie "dana uprawa" traktując jako jednolitą uprawę wszystkie rośliny danego gatunku występujące w gospodarstwie (pszenica ozima, rzepak ozimy). Zdaniem organu, utracony plon w wyniku działania niekorzystnych warunków atmosferycznych należało ocenić dla danej uprawy w gospodarstwie, która odnosi się do uprawy jednej rośliny traktowanej jako całość w gospodarstwie (pszenica ozima, rzepak ozimy). Dlatego należało zsumować powierzchnię wszystkich działek rolnych, na których jest uprawiana dana roślina (odpowiednio: pszenica ozima, rzepak ozimy) i mając na uwadze wielkość powierzchni, której wystąpiły szkody ustalić procentowy wskaźnik straty w uprawie pszenicy ozimej oraz rzepaku ozimego. Istotą sprawy jest zatem rozstrzygnięcie, jak należy rozumieć pojęcie "uprawa". W tej kwestii przede wszystkim należy zauważyć, że zarówno ustawa z dnia [...] maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512), jak również powołane powyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. nie zawierają definicji "uprawy" rolnej, do której można by odnosić procentowy wskaźnik poniesionych strat. Odwołując się do potocznego rozumienia tego pojęcia, należy wskazać, że w Słowniku Języka [...] PWN "uprawa" definiowana jest jako: 1.«przygotowanie gleby pod zasiew lub sadzenie roślin» 2.«cykl zabiegów od zasiewu lub zasadzenia rośliny do momentu zbioru» 3.«rośliny uprawiane na jakimś terenie w celach użytkowych; też: teren uprawy tych roślin». Adekwatne do niniejszego sporu jest rozumienie uprawy ujęte w pkt 3 cytowanej definicji, aczkolwiek nadal należy uznawać je za niejednoznaczne – "jakiś teren" może bowiem oznaczać zarówno ściśle określony obszar – ciągły fragment powierzchni ziemi (wykorzystywany jako jedno pole uprawne), jak też teren gospodarstwa rolnego czy też większy obszar (np. "teren gminy" czy "teren województwa"). Dążąc do ujednoznacznienia tego pojęcia organ słusznie zatem zauważa, iż w treści § 13j rozporządzenia prawodawca wskazał na szkody, które powstały w "danych uprawach" w "gospodarstwach rolnych", co można odczytywać jako zamiar uznawania przez ustawodawcę terenu całego gospodarstwa jako terenu uprawy. Trzeba także wskazać na treść § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym Agencja udziela pomocy finansowej z przeznaczeniem na "wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych", w których wystąpiły szkody spowodowane przez m.in. ujemne skutki przezimowania (a więc w sytuacji wskazanej w §13j rozporządzenia). W tym przepisie prawodawca wskazał zatem, że celem regulowanej przez niego działalności Agencji jest wznowienie produkcji w "gospodarstwie rolnym", a nie na konkretnym polu uprawnym w obrębie tego gospodarstwa. Przy tak określonym celu prawodawcy istotne jest jakie straty poniosło dane gospodarstwo jako całość tj. jaką część produkcji w danym gospodarstwie utracono – a nie jakie straty powstały na danym fragmencie ziemi (polu uprawnym) wykorzystywanym w tym gospodarstwie. Zasadnie także organ w odpowiedzi na skargę zwraca uwagę na treść załącznika nr 1 do rozporządzenia. W załączniku tym zawarty jest wykaz działalności w zakresie m.in. rolnictwa, objętych pomocą, której mowa m.in. w ww. § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W części A tego wykazu ("Rolnictwo i rybactwo"), w punkcie I ("Uprawy rolne inne niż wieloletnie") w punkcie 1 wskazano, że "uprawa zbóż obejmuje uprawę zbóż takich jak: pszenica, kukurydza, proso, sorgo, jęczmień, żyto, owiec, pozostałe zboża, gdzie indziej niesklasyfikowane", natomiast w punkcie 2 podpunkt 2) wskazano, że "uprawa roślin strączkowych i roślin oleistych obejmuje: (...) uprawę roślin oleistych na nasiona takich jak: soja, siemię lniane, gorczyca, rzepak, słonecznik, pozostałe rośliny oleiste uprawiane na nasiona". Cytowana treść załącznika do rozporządzenia wskazuje zatem, że jeżeli chodzi rodzaj produkcji w gospodarstwach rolnych, która ma być ewentualnie "wznowiona" dzięki udzielonej pomocy finansowej, należy dokonywać jej zróżnicowania na poziomie gatunków produkowanych roślin (pszenica, rzepak), a nie bardziej szczegółowo tj. na poziomie odmian rośliny danego gatunku. Wskazanie w cytowanym załączniku "upraw" w sposób ogólny, bez określania szczegółowych warunków ich prowadzenia czy przeznaczenia, w ocenie Sądu nie pozwala na osobne traktowanie poszczególnych plantacji jednego gatunku roślin uprawnych, znajdujących w obrębie jednego gospodarstwa rolnego, tyle że poddanych innym zabiegom agrotechnicznym, jako osobnych "upraw". Powyższe prowadzi do wniosku, że organ, dokonując wyliczenia szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego poprzez zsumowanie szkód na wszystkich polach uprawnych, na których w obrębie tego gospodarstwa skarżącego była prowadzona uprawa danego rodzaju zboża (odpowiednio: pszenicy, rzepaku) i odnosząc je do ogólnej powierzchni wszystkich pól uprawnych danego rodzaju zboża – postąpił w zgodzie z treścią §13j rozporządzenia. Celem prawodawcy jest bowiem wsparcie produkcji danego rodzaju zboża (stosownie do wykazu w załączniku nr 1 do rozporządzenia) w danym gospodarstwie rolnym – a nie produkcji na danym fragmencie ziemi uprawnej w gospodarstwie. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, iż po dokonaniu zsumowania powierzchni strat w uprawie danego zboża w gospodarstwie rolnym skarżącego (pszenicy, rzepaku) i odniesieniu jej do sumy powierzchni, na jakiej to zboże jest uprawiane w gospodarstwie rolnym skarżącego – powstałe szkody nie przekraczają 50 % upraw. Należy przy tym zauważyć, iż organ odwoławczy dokonał błędnego wyliczenia sumy powierzchni szkód w uprawie rzepaku ozimego na polu o powierzchni 30 ha. W wyliczeniach organ przyjął, że powierzchnia szkód wynosi 30 %, podczas kiedy z protokołu oszacowania (którego czytelną kopia przedłożona na rozprawie i którego treść we wstępnej części decyzji organ cytował prawidłowo) wynika, że szkody były mniejsze – wynosiły 25 %. To uchybienie w zakresie ustalenia stanu faktycznego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, jako że nawet przy szkodach w wysokości 30 % nie została spełniona przesłanka powstania szkód na powierzchni co najmniej 50 %, a dla uzyskania pomocy finansowej konieczne było wykazanie większych, a nie mniejszych szkód. Ustalenie, przez organ, prawidłowo kierujący się powyższym rozumieniem pojęcia "uprawy", że szkody w uprawie pszenicy ozimej oraz rzepaku ozimego w gospodarstwie rolnym skarżącego nie powstały w wysokości co najmniej 50 % - skutkowała zgodnym z prawem rozstrzygnięciem w postaci odmowy udzielenia pomocy finansowej. Organ nie dopuścił się przy tym naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe w zakresie, w jakim nie przychylił się do stanowiska prof. dr hab. inż. D. J., które zostało załączone do odwołania. Dokument ten nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, nie stanowi ponadto wiążącej wykładni przepisów prawa. Niezasadne są także zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Uznanie bowiem, że przez "uprawę" należy rozumieć uprawę danego gatunku zboża, a nie odmiany danego gatunku oraz że nie ma znaczenia agrotechnika stosowana na konkretnym polu uprawnym, skutkuje brakiem konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, jakiego rodzaju odmiana zboża była uprawiana na danym polu uprawnym czy też jakiego rodzaju agrotechnika była na tym polu stosowana. Z tego też powodu zbędne było dociekanie przez organ dlaczego komisja sporządzająca protokół oszacowania szkód zakwalifikowała poszczególne odmiany tego samego gatunku zbóż jako odrębne uprawy. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Sąd oddalił skargę.