II SA/Bd 556/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2007r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. II SA/Bd 556/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o uznaniu M. C. z dniem [...] marca 2007r. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] M. C. nie spełniał warunków uprawniających do uzyskania niniejszego świadczenia, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji M. C. podniósł, iż legitymuje wymaganym okresem uprawniającym go do uzyskania przedmiotowego zasiłku. Wyjaśnił, że był zatrudniony w okresie od [...] lutego 2006r. do [...] września 2006r., czego potwierdzeniem jest pismo zawierające rozwianie umowy o pracę wraz ze zwolnieniem z obowiązku jej świadczenia. Argumentował, iż rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło w trakcie zwolnienia lekarskiego, na którym przebywał od [...] sierpnia 2006r. do [...] lutego 2007r, a zasiłek chorobowy pracodawca wypłacał mu od [...] sierpnia do [...] września 2007r. włącznie. Ponadto, w okresie od [...] września 2006r. do [...] lutego 2007r. otrzymywał zasiłek chorobowy z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...]. Z zestawienia powyższych dat, zdaniem M. C., jednoznacznie wynika, iż nieprzerwane okresy uprawniające go do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych wynoszą łącznie 381 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających rejestrację. Wskazał także, iż nie uzyskał od byłego pracodawcy świadectwa pracy i okoliczność ta jest przedmiotem postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku jednocześnie przyznając M. C. prawo do tego świadczenia od dnia [...] marca 2007r., w pozostałej natomiast części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu rejestracji [...] marca 2007r. M. C. nie przedstawił świadectwa pracy od ostatniego pracodawcy (firmy A Sp. z o.o. w O.), jednakże z przyczyn obiektywnie od niego niezależnych, ponieważ pracodawca wskazanego świadectwa mu nie wydał. Niemniej jednak dysponował innymi wiarygodnymi dokumentami potwierdzającymi zatrudnienie: - pismo od byłego pracodawcy o rozwiązaniu umowy o pracę za wypowiedzeniem przez pracodawcę, - kopia pozwu do Sądu Rejonowego w B. przeciwko wymienionemu pracodawcy. Wojewoda [...] uznał zatem, że analiza powyższych dokumentów pozwala na stwierdzenie, iż M. C. w stosunku pracy pozostawał co najmniej w okresie od [...] lutego 2006r. do [...] września 2006r., czyli przez [...], o ile sąd pracy nie orzeknie inaczej (korzystniej dla Strony). Ponadto udokumentował, przedkładając zaświadczenie z dnia [...] marca 2007r. wystawione przez ZUS - Oddział w [...], że w okresie od [...] września 2006r. do [...] lutego 2007r., pobierał zasiłek chorobowy po ustaniu zatrudnienia, czyli przez [...] dni, którego podstawę wymiaru stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Organ odwoławczy powołując się na art. 71 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy wyjaśnił również, że do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 zalicza się także przypadające po ustaniu zatrudnienia okresy pobierania zasiłku chorobowego, jeżeli podstawę jego wymiaru stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, po odliczeniu kwoty składek na ubezpieczenia społeczne należne od pracownika. W ocenie Wojewody [...] organ I instancji naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego. W postępowaniu administracyjnym nie jest zasadą, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Przeciwnie, organ administracyjny ma obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia oprawy stosownie do treści art. 7 i art. 75 k.p.a. Powinien zatem jako dowód dopuszczać wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tej reguły dowodowej nie mogą ograniczać przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 262, poz. 2607 ze zm.), które co prawda nakładają na osobę rejestrującą się obowiązek przedłożenia m.in. świadectw pracy, jednakże w § 3 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia dopuszcza się przedłożenie do wglądu innych dokumentów niezbędnych do ustalenia jej uprawnień. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M.C. nie zakwestionował rozstrzygnięcia w sprawie przyznanego mu zasiłku dla bezrobotnych. Wniósł o wypłatę odsetek ustawowych z uwagi na fakt, iż Powiatowy Urząd Pracy w [...] nie dokonał w terminie wypłaty przyznanego mu od dnia [...] marca 2007r. zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w sprawie przyznania skarżącemu odsetek ustawowych za zwlokę jako pierwszy powinien wypowiedzieć się organ I instancji - Prezydent Miasta [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami, żądaniami. Jednak sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydanych w nim aktów administracyjnych. Granice rozpoznania skargi przez sąd są wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej oraz przez całokształt prawnych aspektów sprawy i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196-197). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że wysunięte na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, żądanie M.C. dotyczące wypłaty odsetek ustawowych o których mowa w art. 72 ust. 12 ustawy o promocji zatrudnienia, wymagało przeprowadzenia w tym zakresie postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z podstawowych jego zasad jest zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W efekcie zatem sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, co wiąże się dla organu z obowiązkiem dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, że specyfiką postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kasacyjna kontrola zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach, wyznaczonych wyłącznie rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji. Powyższy pogląd Sądu znajduje oparcie w dostępnej literaturze (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2004, s. 96). Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" ( wyr. NSA z dnia 10 kwietnia 1989r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36; wyr. NSA z dnia 10 marca 1995r., SA/Wr 1699/94, niepubl.). Jest to zatem kwalifikowana wada decyzji administracyjnej, wymagająca stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona w postępowaniu administracyjnym broni swojego interesu prawnego i ocenia, czy interes jej został w pełni zrealizowany. Z zasady dwuinstancyjności płyną dla niej zatem fundamentalne uprawnienia, których w praworządnym państwie nie powinna być ona pozbawiona (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Istota administracyjnego toku instancji i zasada dwuinstancyjności jest także zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podniesiona przez M. C. na etapie skargi, kwestia wypłaty odsetek ustawowych z uwagi na fakt, iż Powiatowy Urząd Pracy w [...] nie dokonał w terminie wypłaty przyznanego mu od dnia [...] marca 2007r. zasiłku dla bezrobotnych, nie była przedmiotem rozstrzygnięcia przez organy administracji zarówno I jak i II instancji. Skarżący bowiem z takim wnioskiem nigdy wcześniej nie wystąpił. Wymagane postępowanie administracyjne w tym zakresie nie zostało zatem przeprowadzone. Należy podkreślić, iż wyłącznie orzeczenie wydane w jego wyniku, na skutek złożonej skargi, mogłoby zostać poddane kontroli sądowej. Formułowanie natomiast nowego żądania na etapie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sprawie, która dotyczy zupełnie innej materii, bo przyznania zasiłku dla bezrobotnych, należało zatem uznać za niedopuszczalne. Tym samym w ocenie Sądu, organy orzekające nie miały prawnej możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż zaskarżone. Ze względu na powyższe uznając, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszeń zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z ze zm.) oddalił skargę.