II SA/Bd 556/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. G. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, dalej powoływana jako ustawa) oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.) po rozpatrzeniu odwołań D. G. i J. G. od decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie hali magazynowej do zbierania odpadów innych niż niebezpieczne wraz z częścią socjalno-biurową i placem utwardzonym na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonej w miejscowości O., Gmina O. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniach wskazując, że zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. jest niesłuszny, ponieważ Wójt w toku postępowania działał w granicach prawa i przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe uwzględniając wnioski zgłaszane przez strony także z urzędu podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Naruszenie art. 8 K.p.a. również jest niesłuszne. Przepis odnosi się także do zasady ogólnej postępowania administracyjnego pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Realizacji tej zasady służą dalsze przepisy K.p.a. Podobny charakter ma przepis art. 11 K.p.a. Zdaniem Kolegium obie zasady ogólne postępowania administracyjnego zostały zrealizowane. Zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. W toku postępowania strony były informowane o przebiegu postępowania i podjętych działaniach. Zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. jest niesłuszny. Wydana decyzja opiera się na całym zebranym w sprawie materiale dowodowym, który został poddany ocenie, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolejny zarzut formalny naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. odnosi się do wytycznych, które organ I instancji powinien był zastosować rozpoznając sprawę ponownie. Wytyczne te zostały uwzględnione. Naruszenie art. 37 ustawy nie miało miejsca, ponieważ organ rozpatrzył uwagi i wnioski, dbał o udział społeczeństwa w postępowaniu oraz co szczegółowo opisał to uzasadnieniu decyzji. Art. 66 ustawy odnosi się do treści raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Kolegium raport zawiera elementy, o których mowa w przepisie. Art. 77 ustawy określa uzgodnienia, których powinno się dokonać przy wydawaniu decyzji środowiskowych. Uzgodnienia były przedmiotem postępowania. Zarzut naruszenia art. 78 ustawy jest niezrozumiały. Przepis określa właściwość organów do wydania opinii. Przepis art. 80 ustawy nie został naruszony. Wójt wydał decyzję biorąc pod uwagę czynniki opisane w treści przepisu. Decyzja zawiera elementy, o których mowa w art. 82 i art. 85 ust. 2 ustawy. Uzasadnienie decyzji jest pełne i szczegółowe. Niezależnie od podniesionych zarzutów organ II instancji wskazał, że obowiązany jest rozpoznać sprawę co do istoty. Odnosząc się do aktualności raportu organ stwierdził, że przepisy prawa nie przewidują terminu aktualności raportu. Skoro nie zmienił się stan faktyczny, raport wykonany przez profesjonalistę w zakresie objętym badaniem uznać należy za prawidłowy. Sporządzony raport jest zgodny z przepisami prawa. Nie nastąpiły żadne istotne zmiany, o których mowa w odwołaniu. Zgodnie z wytycznymi decyzji uchylającej Kolegium zapewniono udział stron, zapewniono czynny udział społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu. Obwieszczenia zostały podane do publicznej wiadomości oraz zamieszone w Biuletynie Informacji Publicznej. Opierając się na całym zebranym w sprawie materiale dowodowym stwierdzić należy, że wydana decyzja jest prawidłowa. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę dowodów przeprowadzoną w postępowaniu przed organem I instancji i uznał je za własne bez konieczności przytaczania ich na nowo. Mając na względzie powyższe Kolegium orzekło jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję złożył D. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 37, 66, 77, 78, 80, 82 i 85 ustawy oraz art. 7, 8, 11, 15, 77, 80 i 107 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący podał, że już chociażby z pobieżnej treści zaskarżonej decyzji wynika, iż SKO nie tylko nie wyjaśniło stanu faktycznego sprawy, lecz co istotniejsze, nie dokonało choćby podstawowej analizy wskazanych naruszeń prawa materialnego. Trudno uznać, że organ II instancji wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu decyzji w sytuacji, gdy merytoryczna część decyzji ogranicza się do jednozdaniowych twierdzeń organu, które strona ma przyjąć "na wiarę". Obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym, jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz jakiegokolwiek rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala na również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie ustawodawca podkreślił szczególną potrzebę sporządzenia uzasadnienia decyzji (art. 85 ustawy). W dalszej części skargi skarżący wskazał na szereg naruszeń, które były w znacznej części również podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja, wydana w trybie odwoławczym, oparta została o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy jest uprawniony do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Takie rozstrzygnięcie jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, jak też w wyniku dokonania przez organ odwoławczy oceny, która - co do istoty sprawy - uzasadnia utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie można jednak sprowadzać celu postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 K.p.a., a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji, jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10.12.2014 r., II OSK 1241/13, LEX nr 1596021). Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Organy obydwu instancji powinny ustalić i uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ I instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 17.05.2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Ponadto, postępowanie odwoławcze, przez ponowne rozpoznanie sprawy, ma na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. To wymaga natomiast jej ponownego rozpoznania, rozważenia i dokonania ponownej oceny. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać oceny w kontekście wszystkich istotnych okoliczności istniejących na dzień wydania przez niego decyzji i w tym zakresie także dokonać ustaleń co do okoliczności podnoszonych przez stronę w postępowaniu odwoławczym oraz odnieść się do argumentów odwołania. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, trzeba mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi ponowne rozpatrzenie sprawy i to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z 5.03.2013 r., II OSK 244/13, LEX nr 1305548, wyrok NSA z 26.01.2011 r., I OSK 1305/10, LEX nr 969436). W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wymogu tego nie spełnia sama tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak też tylko weryfikacja zaskarżonej decyzji (por. wyroki WSA w Opolu z 6.02.2014 r., II SA/Op 525/13 i z 25.09.2015 r., II SA/Op 276/15, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przedstawionych uwag stwierdzić trzeba, że dla zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego konieczne jest, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, ustalonego na podstawie wszystkich istotnych okoliczności. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W myśl art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. W przypadku decyzji odwoławczej naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu. W kontrolowanej sprawie naruszenie przywołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji było ewidentne i nastąpiło właśnie na skutek braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie i nierozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy w swej istocie sprowadzało się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, lapidarnego i nie popartego żadnymi konkretnymi rozważaniami ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniach i ogólnego sformułowania, że organ odwoławczy przyjmuje za swoje rozważania organu I instancji. Ponownie podkreślić należy doniosłą rolę, jaką spełnia uzasadnienie decyzji, realizujące dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 8 i art. 11 K.p.a. i mające na celu objaśnienie stronie, jaki był tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, a także powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej treści. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, co w niniejszej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż w konsekwencji wad, jakimi obarczona jest decyzja organu odwoławczego, ocena w zakresie zarzutów odwołania zostałaby w istocie przerzucona na Sąd. Mając na uwadze powyższe w pełni należy się zgodzić z zarzutami skargi, że podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego nastąpiło bez dokonania ustaleń co do okoliczności faktycznych i bez wszechstronnej oceny stanu faktycznego, która uwzględniałaby cały zgromadzony materiał dowodowy. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało tym samym z naruszeniem zasad procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. W konsekwencji SKO nie przeprowadziło prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach i z tych względów, wobec naruszenia zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 K.p.a., a w związku z tym także art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., zaskarżoną decyzję należało uchylić. Stwierdzone wadliwości proceduralne przy jej wydaniu mogły mieć bowiem wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie też skutkowały tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności merytorycznej oceny organu dotyczącej zaistnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Merytoryczna kontrola tej decyzji przez Sąd może mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W przeciwnym razie zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu w zakresie przesłanek uwzględnionych przez organ. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego, samodzielnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł.