II SA/Bd 556/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), po rozpatrzeniu wniosku R. K. z dnia [...] 2019 r., przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu okularów w kwocie [...]zł. W ocenie organu spełnione zostały warunki ubiegania się o zasiłek celowy, ponieważ dochód wnioskodawcy z tytułu zasiłku stałego w kwocie [...]zł nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego [...] zł. Jednocześnie organ zakwestionował przedłożoną przez wnioskodawcę wycenę kosztu zakupu okularów na kwotę [...]zł. i wskazał, że uwzględniając uzyskanie dofinansowania z Narodowego Funduszu Zdrowia w kwocie [...]zł. możliwy jest zakup zalecanych okularów w tym samym zakładzie optycznym za kwotę [...]zł. Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że tutejszy ośrodek pomocy społecznej w miarę posiadanych możliwości zabezpiecza potrzeby Pana R. K., w postaci zasiłku stałego w wysokości [...] zł oraz świadczenia na zakup żywności w wysokości [...] zł miesięcznie. Ośrodek ten ponosi także w całości koszt składek na ubezpieczenie zdrowotne wnioskodawcy. Z wywiadu środowiskowego wynika, że R. K. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jednak oświadczył, że nie ponosi kosztów utrzymania mieszkania. Na tej podstawie organ uznał, że ma on możliwość pokrycia części kosztów zakupu okularów leczniczych. Dalej organ powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 331/16 (opubl. LEX nr 2270116), w którym sąd ten uznał, że "Pomoc społeczna, także świadczona w formie zasiłku celowego, ma charakter uzupełniający. Pomoc ta nie zaspokaja całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Powinni oni również wykorzystywać własne środki i możliwości. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, takie całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe". Organ podniósł ponadto, że nie ma możliwości zabezpieczenia w pełni tej formy pomocy wszystkim osobom uprawnionym na każdorazowo złożony wniosek. Z tego względu przyznanie pomocy w części realizującej zgłoszoną potrzebę wnioskodawcy, jest zgodne z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. K. podnosząc, że nieuwzględnienie jego wniosku w całości będzie miało ujemny wpływ na jego kondycję psychiczną i fizyczną. Dalej skarżący wskazał, że środki finansowe, w łącznej kwocie [...]zł, które otrzymuje z ROPS [...], nie starczają mu nawet na żywność. Nie stać go w związku z tym na pokrycie kosztów zakupu okularów leczniczych nawet w części. Z tych względów domagał się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania mu kwoty [...]zł na zakup okularów leczniczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2020r. nr SKO-4110/24/2020utrzyało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ przytoczył przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, wyjaśnił ich znaczenie i ocenił, z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej możliwości finansowe Ośrodka i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego w pełnej żądanej wysokości, tym bardziej, że domaga się on przyznania wnioskowanego świadczenia w kwocie przewyższającej o [...] zł koszt zakupu odpowiednich dla wnioskodawcy okularów leczniczych. Oceniając zasadność przyznania świadczenia w orzeczonej wysokości organ odwoławczy wziął ponadto pod uwagę, że skarżący korzysta z pomocy społecznej i w ramach możliwości finansowych Ośrodka otrzymuje zasiłki celowe i okresowe. Według orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżący ma możliwość podjęcia pracy w warunkach chronionych, z czego jednak, jak wynika z wywiadu środowiskowego, nie korzysta. Zaskarżona decyzja nie jest decyzją odmowną, albowiem uwzględnia w części potrzebę wnioskodawcy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy wskazane środki mają charakter zaspokajania podstawowych potrzeb zdrowotnych, a nadto naruszenie art. 107§ 3-5 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, uniemożliwiający poznanie motywów, jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jako bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 369; ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019r.poz.1507- dalej jako:"u.p.s.), a zatem w świetle jej przepisów, a także przepisów procedury administracyjnej należy oceniać legalność działania organów orzekających w sprawie. Przede wszystkim przyznać należy rację organowi co do tego, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości, jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na takiej konstrukcji jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przyznana została bowiem swoboda decyzyjna, wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku dyskrecjonalnego uprawnienia organu, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia, co w przypadku rozpoznawanej sprawy oznacza, że Sąd nie może wdawać się w rozważania, co do wysokości przyznanego zasiłku. Kontrola Sądu ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1279/10 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Uprawnienie takie nie zwalnia jednak tego organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego, organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Z tych więc względów decyzje o uznaniowym charakterze podlegają sądowej kontroli legalności sprowadzającej się do oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego i to w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem powyższych wymogów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, z jakich przyczyn najniezbędniejsze potrzeby skarżącego mogą zostać zaspokojone poprzez przyznanie mu zasiłku celowego w kwocie [...]zł. W ocenie Sądu organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. Nie podważając potrzeb skarżącego, wskazać należy, iż organy w sposób szczegółowy rozważyły jego sytuację. Uwzględniły one przyznane mu już wsparcie oraz fakt, że realna cena zakupu okularów dla skarżącego jest niższa niż ta, której przyznania domaga się skarżący. Ponadto organ w swojej decyzji odniósł sytuację skarżącego do potrzeb innych podopiecznych ośrodka pomocy społecznej i możliwości zaspokojenia przez tę instytucję potrzeb jej podopiecznych. Organy prawidłowo zatem ustaliły, że skarżący jest objęty opieką Ośrodka Pomocy Społecznej. Osoba ta nie jest zatem pozostawiona sama sobie, a ośrodek stara się pochylić nad jej potrzebami. Musi jednak kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną skarżącego, ale i własnymi możliwościami finansowymi, w kontekście wsparcia wszystkich potrzebujących jego pomocy. Musi mieć także na względzie ogólną liczbę osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszane przez nich żądania. Podkreślić bowiem należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W kontrolowanej sprawie w decyzji organu I instancji wskazał, że z uwagi na wielość potrzebujących, całkowite zaspokojenie potrzeb podopiecznych Ośrodka jest niemożliwe. Nie można zatem stwierdzić, że organ rozdysponowuje świadczenia pomocowe w sposób dowolnym, z pokrzywdzeniem skarżącego. W ocenie Sądu nie można zatem zarzucić, aby decyzje organu I i II instancji przekraczały granice uznania administracyjnego. Podkreślić bowiem raz jeszcze należy, że nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w żądanej wysokości. Odnosząc się do zarzutu lakoniczności uzasadnienia decyzji organu odwoławczego podnieść należy, że mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. nie wyklucza to kontroli poprawności samego rozstrzygnięcia. Dodać należy bowiem, że ewentualne braki uzasadnień decyzji kwalifikować należy do naruszenia przepisów postępowania. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zezwala na uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jedynie w sytuacji, gdy naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń Sąd nie stwierdził. Organy bowiem wskazały i opisały przyczyny odmowy przyznania świadczenia oraz dokonały analizy stanu faktycznego w zaskarżonych orzeczeniach. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ prawidłowo rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w oparciu o art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co znalazło wyraz w prawidłowym rozstrzygnięciu, wydanym po rozważeniu przesłanek materialnoprawnych, wskazanych w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Ze względu na powyższe należało uznać, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i decyzja pierwszoinstancyjna pozostają w zgodzie z prawem, a w konsekwencji skarga podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.